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公益诉讼理论瓶颈的突破/王裕好

时间:2024-07-23 08:14:31 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:9536
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公益诉讼理论瓶颈的突破


作者:安徽省青阳县司法局 王裕好


内容摘要:当今,公益诉讼成为全社会关注的一大热点。如何尽快立法已经成为一项不容回避的挑战。本文从客观方面对公益诉讼作出界定并分类,理性地提出一套“原告当事人资格”程序障碍的解决办法,并对相关制度构建进行设想,希望能对我国公益诉讼理论的发展有所帮助。

关键词:公益诉讼 原告当事人资格 完全公益诉讼 涉及公益诉讼

正 文

一、 一则新闻引发思考

2007年04月28日中国新闻网转载了一则标题为“李察·基尔在印度拥吻谢蒂,被法院控告猥亵罪,现正被通缉”的新闻①:好莱坞57岁的李察·基尔(Richard Gere)日前在印度一项公益活动中开玩笑公然狂吻宝莱坞(印度影视基地)当红女星希巴·谢蒂(Shilpa Shetty)。 某印度公民认为李察·基尔公开做出猥亵行为“极为色情淫猥”,于是向法院提出告诉。法官看过电视录像后发出拘捕令,经常前往印度的李察·基尔有可能面临三个月的刑期或是换算成罚金支付。民风保守的印度,类似这种因“公开猥亵”而向法院提出告诉的事件层出不穷,案件堆积如山,几乎瘫痪法院作业。
从中可以看出,一方面印度的公益诉讼已深入社会的诸多层面,并打破传统的刑民界限,救济及时有力;另一方面,受案范围的宽泛甚至法官可主动将信件当作令状处理 ,使得公益诉讼数量惊人,审理迟缓导致司法调整功能大打折扣。我国的公益诉讼尚处于理论襁褓,近年类似案件却节节攀升,成为公众关注的焦点,例如牙防组案件、雀巢奶粉件案、进津费案件等。这些案件之所以形成,通常是因为现行制度存在这样或那样的缺陷。人们希望通过这些公益案件的判决为将来的立法提供丰富的资源以形成新的规则。民事诉讼法、行政诉讼法修改在即,数次出炉的专家建议稿都将公益诉讼作为一项重要的法律制度予以规定。
笔者认为:我国社会主义初级阶段之国情决定了我国公益诉讼必须具有中国特色:既要坚持在党的领导下整合多层资源、调动各方力量、坚持预防为主化解社会矛盾,又要凸显依法治国方略,充分大胆地运用司法审判手段维护公共利益,使之成为人民民主法律监督的新型渠道。实践证明,一些复杂的社会矛盾通过司法途径转化为法律问题,使当事人思维趋于理性化,有效地发泄不满、愤怒等情绪,可以防止纠纷激化,达到平衡利益冲突,维护安定团结,促进社会和谐之目的。

二、公益诉讼概况暨基本分类

公益诉讼不是一种单独的诉讼形式,而是一种以诉讼目的为基准界定的概念。什么是公益诉讼,现在实务界和理论界内部及相互之间尚未达成共识。通说认为:公益诉讼是一种法院依法审理的由检察机关、公益团体或个人所根据法律规定提起的具有公益性质的诉讼,诉讼目的是维护国家、集体利益和社会秩序。下面先从公益诉讼的“立案”和“受理”谈起:
现代社会,当事人在发生争议和纠纷之后能否进入法院并获得公正的司法救济是衡量一个国家司法水准高低和法治实现程度的重要标尺。为了使公民的司法救济权得到切实有效的保障,现代法治国家大多在宪法中确认了公民的裁判请求权即诉权,以使公民诉诸司法的权利获得强有力的保障。当事人诉权包括程序意义诉权和实体意义诉权。诉权的行使必须要有完善的程序制度作为保障,其中,法院就起诉的审查对当事人诉权保障至关重要。我国现行民事诉讼法第一百零八条第(一)项规定,起诉的原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织,而利害关系是一种实体上的关系。不对起诉进行实体上的审查,尤其是诉的利益的审查,往往无法解决是否受理的问题。
民诉法专家修改建议稿第三稿明确规定了当事人的诉权:当事人向法院提起诉讼,法院应当立案登记,不得拒收当事人的起诉状。② 这样一来,“立案”和“受理”就实质上区分开来,立案登记的起诉状只要形式符合要求,法院无须审查是否有具体的事实和理由,这点有待受理后的审理阶段解决。
然而,我们必须强调:实行立案登记制不等于法院对于滥诉无计可施,立案后审查不符合法定起诉条件(既有的起诉条件较为苛刻,需修改),在给予起诉人充分辩论与程序保障的情况下裁定不予受理仍是法院固有的权力,否则任何别有用心者都可以让法院陷入案海的深渊。本文起首的“印度现象”即是很好的例证。
法律固有的概括性和滞后性也提醒我们:法院面对公益诉讼必须比以往任何时候更多地体现司法能动性,及时肩负起调节新形势下不同利益集团之间矛盾的重任。面对唐诘诃德式的柔弱个体挑战庞大的行业垄断机构,基于正当性的自由判断与裁量是公正审理的必备要件。
“原告当事人资格”仍将作为法定起诉条件之一,这也是公益诉讼理论中最为法学界关注的问题,被誉为“公益诉讼瓶颈”。我国现行的三大诉讼法中,关于起诉权的规定虽然不同,但其共同点可归集为原告必须是认为自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或者其他组织。这无形忽略了公益诉讼实质上的存在,对公共利益的救济之门无法敞开。例如,1998年“王日忠状告税务局不履行法定职责案”是首例个税举报人向行政部门举报他人偷税未果而提起行政诉讼要求主管机关履行职责的案件。该案中法院对被告所提出的“原告不是其稽查行政行为的相对人,并不具有提出此项诉讼请求的权利”的主张予以了支持③。又如2000年浙江省台州市著名画家严正学状告该市椒江区文体局纵容支持歌舞厅、夜总会在小学校门口经营,并为色情表演提供场地一案中,法院则以严正学与具体行政行为无法律上的利害关系为由,驳回了其诉讼请求。
研究此问题须从公益诉讼的基本分类作手:
作为一个已约定俗成的法律用语,公益诉讼的概念核心应为“公益”,即“公共利益”。而公共利益在某个诉讼中的有无及比重的判断又是核心的“关键”,因为公益比例不同,救济方式与力度当然有所区分。如果公共利益处于无人救济或救济不能的尴尬境地,逐渐影响到社会和谐的构建,那么“公益”的界定应相对从宽:不仅指被侵犯客体系完整的国家、集体利益或社会利益,而且包括能够引发普遍社会意义的“私益诉讼”(即相对于公益诉讼的传统诉讼)中彰显的“公益”。
由此,笔者提出公益诉讼最具有研究意义的分类:完全公益诉讼和涉及公益诉讼。
( 一)、完全公益诉讼是指起诉人并非出于维护自身权益,完全因为公共利益受到侵害或威胁而依法向法院提起的诉讼。
随着市场经济的蓬勃发展,以及政府和其他权力机构在社会、经济生活中触角的延伸,某些行为可能影响到不特定的或者不可辨认的群体权利。例如,向河流或湖泊排放污染物,可能伤害到全体需要清洁水源的人的利益;向大气中排放有毒气体就会伤害到所有依靠呼吸空气生活的人的利益;增加铁路公路运费影响到其他需要使用交通运输工具的人的利益等等。上述案件产生的结果主要是公共性的伤害(本质上是对不特定的一群人的伤害),起诉人如果并非出于一己之利而是为了公共权益得以维护,则属完全公益诉讼。
根据有无直接受害人,完全公益诉讼又可分为无直接受害人的完全公益诉讼工和有直接受害人的完全公益诉讼。
1、无直接受害人的完全公益诉讼是指被起诉人有不法行为或侵权行为,权利受损主体为不可辨认的群体,难以确定直接受害人。例如卫星发射企业在大气层外排放太空垃圾;某出版物宣扬一夫多妻制等等。

2、有直接受害人的完全公益诉讼是指直接受害人因无完全民事行为能力又无法定代理人或因人身自由受到限制、精神受到强烈震慑等原因而无法提起诉讼,且不起诉将使公共物质利益或公共道德 受损,人民检察院、公益团体或个人以自己的名义(与此不同,法律援助是以受害人的名义进行运作)提起诉讼,要求对直接受害人的权益加以司法保护。桐城市人民法院不久前审理了一起市民政局以原告身份为弱智流浪女追索交通事故赔偿费的案件即属此类④。广义上看,检察院以国家名义提起的刑事诉讼亦属此类,由于刑事诉讼法已作明确规定,本文无需赘述。
需要注意的是:有直接受害人的完全公益诉讼中受害人利益与公共利益虽有联系但不完全重合,直接受害人不愿起诉、放弃诉讼且为唯一受害人的,其他组织和个人无权进行诉讼(公共利益的缺损可通过其他非诉途径救济),强行起诉或审理都侵犯了当事人的处分权,于法无据。

(二)、涉及公益诉讼是指起诉人出于维护自身权益向法院提起的涉及公共利益的诉讼。
北京61岁老人王立堂诉“藏秘排油茶”名人虚假广告系列案即属此类⑤。是否将它划入公益诉讼的范围目前学术界有两种观点,一种主观论,一种客观论。客观论认为诉讼的提起只要结果客观上增进公共利益,这样的诉讼就应当被看作是公益诉讼;主观论认为原告提起诉讼如果主观上是为了个人利益而起诉的,虽然客观上也维护了公众利益,不能认为是公益诉讼⑥。笔者认为,个人利益与公共利益常相互交织,对诉讼的性质的判断完全根据当事人的主观目的判断并不恰当,只要诉讼活动客观上具有公益性质,应当视为公益诉讼。民诉法专家修改建议稿初稿第82条规定:“对于涉及公益的诉讼案件和非讼案件,检察院可以参加诉讼。检察院参加诉讼,具有当事人的诉讼权利义务。”这可能是“涉及公益诉讼”概念的唯一“法律”依据。涉及公益诉讼形式上除检察院参加外与一般私益诉讼相同,实践中由于诉讼具有公共利益性法院审理时应优先作为公益诉讼看待。
根据 “涉及公益”的认定主体不同,涉及公益诉讼可分为法院认定的涉及公益诉讼和检察院认为的涉及公益诉讼。
1、法院认定的涉及公益诉讼
法院认为受理的案件涉及公共利益即作出公告,并通知检察院参加诉讼。当事人可以向法院提出“认定案件涉及公共利益”的申请,由法院决定。检察院接通知后可出庭也可不出庭。
是否“涉及公共利益”属自由裁量范畴,是法院作为矫正公权泛滥、维护社会良知机器固有的资本,不应过多限制。司法实践中要注意集团诉讼与公益诉讼的区分,前者人数虽无法确定但并非无限,所体现的利益也不一定是公共利益。
2、检察院认为的涉及公益诉讼
检察院认为法院受理的案件涉及公共利益,可通知法院:自己将以公益人的身份参加诉讼。这是检察机关行使法律监督职权的具体表现。当事人向法院提出“认定案件涉及公共利益”的申请未获肯定后可向检察院提出相关申请。此类公益诉讼检察院应当出庭,否则法院作为一般私益诉讼审理。


三、完全公益诉讼的原告当事人资格

哈尔滨市人民政府关于印发《哈尔滨市个人房屋租赁税收征收实施办法》的通知

黑龙江省哈尔滨市人民政府


哈尔滨市人民政府关于印发《哈尔滨市个人房屋租赁税收征收实施办法》的通知

哈政发法字〔2010〕12号


各区、县(市)人民政府,市政府各委、办、局:

  现将《哈尔滨市个人房屋租赁税收征收实施办法》印发给你们,请认真遵照执行。


                           哈尔滨市人民政府
                          二○一○年四月三十日



哈尔滨市个人房屋租赁税收征收实施办法





  第一条 为加强个人房屋租赁税收征收管理,根据《中华人民共和国税收征收管理法》、《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》等法律、法规规定,结合本市实际,制定本办法。
  
  第二条 本市行政区域内个人房屋租赁税收的征收及其管理,适用本办法。
  
  第三条 本办法所称个人房屋租赁,是指个人将自有房屋出租或者将承租房屋依法转租,并向承租人收取租金或者取得其他经济利益的行为。
  
  有下列行为之一的,视为个人房屋租赁:
  
  (一)个人以房屋所有权投资入股不承担经营风险,并取得经济利益的;
  (二)个人以联营、承包或者其他名义提供房屋使用权,并取得经济利益的;
  (三)法律、法规等规定的其他行为。

  第四条 个人房屋租赁税收征收管理,应当遵循依法征收、有利控管、方便纳税、多方协作的原则。

  第五条 区、县(市)地方税务部门依照国家有关法律、法规规定,对本辖区内个人房屋租赁税收实施征收管理,街道办事处、乡(镇)人民政府接受区、县(市)地方税务部门委托代征个人房屋租赁税收。

  财政、房产、物价、工商、公安等行政管理部门和区、县(市)人民政府应当按照各自职责,做好个人房屋租赁税收征收管理的有关工作。

  第六条 区、县(市)人民政府应当加强对本辖区内个人房屋租赁税收征收管理工作的领导和协调。

  第七条 租赁房屋并取得租金或者其他经济利益(以下统称租金收入)的个人为个人房屋租赁税收纳税人,纳税人应当依法申报、缴纳税款。

  第八条 任何单位或者个人有权举报未按照规定申报、缴纳个人房屋租赁税收的行为。
  经查证属实的,市或者区、县(市)地方税务部门按照有关规定给予举报人奖励。

  第九条 个人房屋租赁税收以纳税人租赁房屋取得的租金收入为计税依据。

  第十条 个人房屋按照房屋所有权证书登记的设计用途分为住宅用房和非住宅用房。住宅用房和非住宅用房租赁税收,按照国家有关规定适用综合征收率。

  第十一条 根据国家税收优惠政策和省有关规定,个人房屋租赁税收综合征收率按照下列规定执行:

  (一)房屋月租金收入为营业税起征点以下的,综合征收率为5%;
  (二)住宅用房月租金收入为营业税起征点及以上的,综合征收率为7%;
  (三)非住宅用房月租金收入为营业税起征点及以上的,综合征收率为12%。

  第十二条 个人房屋租赁税收按照下列规定确定应纳税额:
  
  应纳税额=租金收入×综合征收率

  第十三条 纳税人有下列行为之一的,应当按照租赁房屋所在地段的房屋租赁市场参考租金最低价格或者所租赁房屋租金评估价格依法核定租金收入:

  (一)申报的租金收入明显偏低,又无正当理由的;
  (二)发生纳税义务,未按照规定的期限办理纳税申报,经房屋所在地的区、县(市)地方税务部门责令限期申报,逾期仍未申报的;
  (三)拒不向房屋所在地的区、县(市)地方税务部门或者街道办事处、乡(镇)人民政府提供房屋租赁合同或者协议等纳税资料的。
  前款所规定的租赁房屋租金评估价格,依法由房地产估价机构进行评估确定。

  第十四条 纳税人与承租人签订房屋租赁合同或者协议的,以租赁合同或者协议约定的房屋租赁起始时间作为纳税义务发生时间;纳税人与承租人未签订房屋租赁合同或者协议的,以房屋交付承租人使用的时间或者出租人收取租金的时间作为纳税义务发生时间。

  第十五条 纳税人应当自纳税义务发生的次月1日起15日内,携带下列相关证件、材料,向房屋所在地街道办事处、乡(镇)人民政府申报缴纳个人房屋租赁税款:

  (一)居民身份证或者户口簿等证明身份的证件;
  (二)房屋所有权证书或者其他证明房屋所有权或者使用权的有效证明;
  (三)房屋租赁合同或者协议。

  第十六条 承租人应当向所承租房屋所在地的区、县(市)地方税务部门和街道办事处、乡(镇)人民政府如实提供纳税人的有关信息。

  第十七条 街道办事处、乡(镇)人民政府及其代征个人房屋租赁税收的工作人员,应当遵守下列规定:

  (一)按照与委托区、县(市)税务部门签订的委托代征税款协议约定,代征个人房屋租赁税收,结报、解缴代征税款;
  (二)依照税收法律、法规等规定为纳税人办理相关登记手续,代征个人房屋租赁税款时开填税票;
  (三)运用计算机技术办理代征税款事宜,实现与委托区、县(市)地方税务部门的信息共享。
  (四)协助地方税务部门实施个人房屋租赁税收税务登记管理、催报催缴、日常税务巡查、信息采集等工作;  
  (五)建立健全代征工作规章制度,制定内部岗位职责,严格日常监督管理和考核。
 
  第十八条 街道办事处、乡(镇)人民政府代征个人房屋租赁税收工作人员,应当秉公履行职责,清正廉洁,文明服务,依法接受监督。

  第十九条 街道办事处、乡(镇)人民政府及其代征个人房屋租赁税收工作人员,不得有下列行为:

  (一)以任何名义或者形式委托其他单位或者个人代征个人房屋租赁税收;
  (二)不征、少征或者多征,提前或者延缓征收税款;
  (三)积压、挤占、截留、挪用所代征税款;
  (四)使用税收票证以外的任何凭证收取税款。

  第二十条 市和区、县(市)地方税务部门按照管理权限,加强对个人房屋租赁委托代征工作的监督管理,定期或者不定期对街道办事处、乡(镇)人民政府的税款征收缴纳以及票证使用情况进行检查,并对代征税款的街道办事处、乡(镇)人民政府及其人员予以业务指导和培训。

  第二十一条 市和区、县(市)财政部门应当为个人房屋租赁税收委托代征工作提供必要的经费支持。

  第二十二条 各有关部门和单位应当按照下列规定,加强个人房屋租赁税收征收管理及相关信息共享等工作:

  (一)市房产住宅行政管理部门调查、测算本市房屋租赁市场参考租金价格,及时向市地方税务部门提供个人房屋租赁信息。
  (二)市价格行政管理部门会同市房产住宅行政管理部门每半年至少发布1次本市房屋租赁市场参考租金价格信息。
  (三)工商行政管理部门将个人房屋租赁双方当事人的纳税权利义务,纳入房屋租赁合同示范文本;向同级地方税务部门提供经营者的经营场所租赁价格等房屋租赁信息;将在工商登记、年检时发现的经营者经营场所个人房屋租赁未完税信息向同级地方税务部门提供。
  (四)公安部门依法查处逃税、抗税等涉税违法行为,公安派出所定期向所在地街道办事处、乡(镇)人民政府提供本辖区内个人房屋租赁信息。
  (五)公证机构对个人房屋租赁合同或者协议进行公证的,及时向同级地方税务部门提供个人房屋租赁合同或者协议有关信息。
  (六)房屋物业管理单位和房屋中介机构及时向街道办事处、乡(镇)人民政府提供个人房屋租赁信息。

  第二十三条 市和区、县(市)地方税务部门定期组织召开由相关行政管理部门参加的联席会议,及时协调解决个人房屋租赁税收征收管理工作中出现的问题。

  第二十四条  有关部门及其工作人员违反本办法规定,有下列情形之一的,由有行政处分权的机关或者其上级机关责令改正;情节严重的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员按照行政问责的有关规定予以问责:

  (一)市价格、房产住宅行政管理部门未公布或者未按照时限要求公布本市房屋租赁市场参考租金价格的;
  (二)市和区、县(市)财政部门未按照规定为个人房屋租赁税收委托代征工作提供必要的经费支持的;
  (三)房产、工商、公安派出所等部门和机构未向地方税务部门和街道办事处、乡(镇)人民政府提供个人房屋租赁有关信息的。

  第二十五条 违反本办法有下列情形之一的,依法追究街道办事处、乡(镇)人民政府及其有关人员的法律责任:

  (一)未按照与委托区、县(市)税务部门签订的委托代征税款协议约定,代征个人房屋租赁税收或者申报、解缴代征税款的;
  (二)不征、少征或者多征,提前或者延缓征收税款的;
  (三)积压、挤占、截留、挪用代征税款的;
  (四)使用税收票证以外的任何凭证收取税款的。

  第二十六条 违反本办法规定,纳税人未依法纳税的,由地方税务部门依照《中华人民共和国税收征收管理法》等法律法规规定予以处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。

  第二十七条 本市个人房屋租赁税收征收具体规定由市地方税务部门制定。

  第二十八条 本办法自2010年6月1日起施行。


厦门经济特区企业登记管理规定

福建省人大常委会


厦门经济特区企业登记管理规定
福建省人大常委会


(1984年7月14日福建省第六届人民代表大会常务委员会第八次会议通过 1985年2月24日公布施行)


第一条 根据中华人民共和国有关法律、法规,制定本规定。
第二条 特区企业必须向厦门市工商行政管理局办理登记手续,未经登记,不准开业。
第三条 特区企业申请登记,应提交下列证件:
(一)厦门市人民政府或其授权的主管机关的批准文件;
(二)企业各方签定的经批准的协议、合同和章程的副本;
(三)企业各方所在国(或地区)政府主管部门发给的营业执照副本或其他有关证件。
属于国家规定的特定行业,还应提交有关主管部门的批准文件。
第四条 特区企业申请登记,应以中文或中外文填写登记表一式三份。登记的主要项目:企业名称、地址、生产经营范围、生产经营方式、注册资本,合资、合作各方的份额,董事长、副董事长、总经理、副总经理或厂长、副厂长,职工总人数,外籍职工人数,批准文件的机关、文号
和日期。
第五条 外国企业,华侨、港澳、台湾企业以及在国外的中外合资企业在特区设立常驻代表机构,应从批准之日起三十日内,持批准文件和企业所在国(或地区)主管机关发给的注册证书副本或其他信用证件,以及对常驻代表的授权书,向厦门市工商行政管理局办理登记手续。未经登
记,不得开展常驻业务活动。
第六条 特区企业和常驻代表机构从领取营业执照或登记证之日起,即告成立。其正当的业务活动和合法权益,受中华人民共和国法律的保护。
第七条 特区企业和常驻代表机构应持营业执照或登记证,向设在厦门特区的银行开户,向厦门市税务局办理纳税登记。
第八条 特区企业更改名称、迁移、转产、增减或转让注册资本、变更生产经营范围、延长合同期限,应从原审批机关批准之日起三十日内,持批准文件,向厦门市工商行政管理局办理变更登记。更换董事长或总经理,应从董事会决定之日起七日内,办理变更登记,变更其他登记事项
,应在年终向厦门市工商行政管理局书面报告。
第九条 常驻代表机构的登记证,每年换发一次。变更名称、常驻代表、业务范围、驻在地点、驻在期限,应从原审批机关批准之日起七日内,持批准文件,向厦门市工商行政管理局办理变更登记。
第十条 特区企业和常驻代表机构办理登记或变更登记,应按规定缴纳登记费或变更登记费。
第十一条 特区企业和常驻代表机构经营期、驻在期届满,或经批准提前歇业、终止业务,应向厦门市工商行政管理局办理注销登记,缴销营业执照或登记证。
第十二条 厦门市工商行政管理局应从接到特区企业或常驻代表机构申请登记或变更登记的各项文件之日起七日内,给予审核批复。
第十三条 厦门市工商行政管理局依法对特区企业和常驻代表机构进行监督和检查。对违反本规定的,根据情节轻重,分别给予警告、罚款、责令停业、吊销营业执照或登记证的处罚。责令停业、吊销营业执照或登记证的,须报厦门市人民政府审批,并报省工商行政管理局备案。
第十四条 本规定自公布之日起施行。



1985年2月24日