从本案看民事审判中的“不告不理”

(王培荫）

基本案情：某甲等三人于2001年与所在村的村委会签订一份抵债协议，协议中约定村委会以该村一处水面若干年的承包收益来折抵村委会所欠某甲等三人的债务。（此前，协议中所涉及的债务已经过人民法院在另案中依法确认。）协议签订后，该村现任主任某乙，以该抵债协议侵犯其水面承包权为由起诉某甲等三人和村委会，诉称某乙曾于1998年与该村村委会签订该水面的承包合同，合同至2002年届满；届满前的2000年，又与村委会续签了承包合同，将承包合同的期限延至2007年。因此，上述某甲等三人与村委会的抵债协议侵犯了其权益，要求确认抵债协议无效并要求某甲等三人与村委会停止侵害。
判决结果：该案一审后，二审法院以违反程序为由发回重审，重审判决驳回某乙的诉讼请求，但在判决书中确认某甲等三人与村委会的抵债协议以及某乙与村委会续签的承包协议均无效。重审后，在上诉期内，双方均未提起上诉，判决已经生效。
申诉结果：某甲等三人在判决生效后，又依法向某中级法院申诉，要求撤消重审判决，确认某甲等三人与村委会的抵债协议合法有效。某中级法院以原重审判决驳回某乙的诉讼请求，依法确认某甲等三人与村委会的抵债协议因违反法律规定而无效，并无不当，因此驳回申诉请求。
分析：第一，某乙是否为合适的原告？
我国民事诉讼法第108条中规定：“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。”也即，对原告而言，无利益便无诉权。因此，提起确认之诉，原告必须首先有依法予以确认的法律利益的存在。对于利益的存在与否，有时很明确，但有时在法院未经审理前并不明确而需要通过审理方能确定。因此，原告在起诉阶段提供给法院的证据材料应该包括：一是原告主张的实体权利义务或法律关系的发生、变更、消失的事实；另一个是原告主张的实体权利受到损害的事实或实体法律关系发生争议的事实。就本案而言，属确认之诉，确认某甲和村委会的抵债协议是否侵犯了某乙的承包经营权。某乙至少应提供两方面的证据材料：第一，其与村委会续签的水面承包合同有效；第二，某甲和村委会的抵债协议实际存在并损害了其合法权益。而第一个证据材料是确定某乙是否为合适的原告，是否享有诉权的先决条件。但是经过审理，法院认为，其与村委会续签的水面承包合同无效。那么，某乙与甲和村委会的抵债协议之间无利害关系，依法不应享有原告的资格。
第二，法院的判决书是否违背“不告不理”的法理？
因为已经审理查明某乙跟某甲与村委会的抵债协议无利害关系，所以，法院依法驳回某乙的诉讼请求，并无不当。但是，问题在于，在已经确认某乙跟某甲和村委会的抵债协议之间并无利害关系的前提下，法院仍然确认某甲和村委会的抵债协议无效，是否违背了“不告不理”的法理？“不告不理”，简单讲，具体包括了下列情形：第一，没有当事人起诉，就没有审判；法院不得主动揽案。第二，不得超越当事人提出的诉愿裁判；法院不得超出或主动变更、替换诉讼标的而做出裁判。总之，“不告不理”是要求法院始终保持被动性和中立性。也要求法院避免对当事人诉权构成侵害，必须充分维护当事人的意思自治；当事人的诉权构成了对审判权的制约，即审判权的行使不得超越当事人诉讼请求的范围：一方面，当事人的起诉对审判的启动和结束起决定作用，不得主动审判当事人没有提起的诉讼，即无起诉就无审判；另一方面，当事人的起诉对法院审判的范围起决定作用，特别是法院不得逾越或脱离当事人的请求范围而判决。
依据“不告不理”的法理，假如我主张某房产商与客户签订的房屋买卖合同侵犯了我的房产权，而事实上我与该房屋买卖合同中的房屋毫不相干，也就是对该房屋买卖合同而言，没有合适原告主张买卖合同无效的前提下，法院能否依所谓的“职权”认定该房屋买卖合同无效了？“皮之不存，毛将焉附”，当然不能。再回到本案上来，假设法院在诉讼的立案阶段已查明某乙与村委会续签的承包合同无效，就表明某乙跟某甲与村委会抵债协议不存在利害关系，其不是合适的原告，应依法裁定不予受理。假设法院经过审理，已经确认某乙与村委会续签的承包合同无效，同样表明某乙跟某甲与村委会抵债协议不存在利害关系，其不是合适的原告，应当依法驳回某乙的全部诉讼请求。而无论是不予受理，还是驳回起诉，都因为没有合适的原告，所以对某甲与村委会抵债协议的有效性问题，在没有合适原告告诉的前提下，法院均无权做出任何判断。
（ 王培荫 武汉大学法学院 研究生）


广西壮族自治区南宁市人民政府


南宁市人民政府关于修改《南宁市发展散装水泥和预拌混凝土管理规定》的决定


（2003年12月24日南宁市人民政府常务会议审议通过 2004年1月18日南宁市人民政府令第21号公布 自发布之日起施行）



市人民政府根据《广西壮族自治区人民政府关于修改〈广西壮族自治区散装水泥管理规定〉的决定》及广西壮族自治区财政厅、经贸委《关于广西壮族自治区散装水泥专项资金管理实施细则》和广西壮族自治区建设厅、经贸委等《关于印发〈广西壮族自治区建设工程使用预拌混凝土管理办法〉的通知》精神，决定对《南宁市发展散装水泥和预拌混凝土管理规定》作如下修改：

一、第三条第二款第一项修改为：“贯彻和执行国家、自治区和本市发展散装水泥和预拌混凝土的方针、政策和法规、规章。”

二、增加一条作为第四条：“在本市区及市人民政府确定的其他区域范围内的建设工程必须按规定使用散装水泥和预拌混凝土。

市人民政府根据城市发展的需要调整使用散装水泥和预拌混凝土的范围并定期公布。”

三、第四条修改为第五条：“下列建设工程必须使用预拌混凝土：

（一）重点建设工程、水利防洪工程、市政工程、交通基础设施建设工程、成片开发的住宅小区；

（二）建筑工地位于人群密集的居民生活区、学校的建筑工程；

（三）一次性浇捣混凝土量在6立方米以上的其他建筑工程。”

四、第五条修改为第六条：“下列建设工程除按规定使用预拌混凝土外，必须按下列规定使用散装水泥：

（一）重点建设工程、市政工程、成片开发的住宅小区，使用散装水泥的比例必须达90％以上。

（二）建筑工程面积在1500平方米以上或者水泥用量在300吨以上的其它建设工程，使用散装水泥的比例必须达80％以上。

水泥制品生产者、预拌混凝土搅拌站必须全部使用散装水泥。”

五、第六条修改为第七条：“因受交通、施工场地、施工状况等条件限制，不能使用散装水泥、预拌混凝土或者降低使用散装水泥、预拌混凝土比例的，建设单位应分别向市散装水泥管理机构和市预拌混凝土管理机构提出书面申请，按规定权限批准后方可使用袋装水泥或进行现场搅拌。”

六、第九条第（一）项修改为：“水泥生产企业按每销售（含出口）一吨袋装水泥（包括纸袋、塑编袋、复合袋）征收专项资金1元。”

七、第十一条修改为：“水泥生产企业应缴纳的专项资金按每月袋装水泥销售量核定，于次月10日前上缴市散装水泥管理机构。水泥生产企业缴纳的专项资金，在管理费用中列支。

建设单位应缴的专项资金由建设单位在办理工程报建手续时，按工程预算水泥用量向市散装水泥管理机构预缴专项资金。建设工程使用散装水泥或者预拌混凝土低于本规定条规定的比例的，预缴的专项资金不予退还。建设单位缴纳的专项资金计入建安工程成本。

水泥制品生产者应缴纳的专项资金按上年度水泥用量核定，于每季度第一个月的15日前上缴市散装水泥管理机构。水泥制品生产者在管理费用中列支。”

八、第十三条修改为：“建设工程按规定比例使用散装水泥或预拌混凝土的，在工程竣工之日起30天内，凭购买散装水泥或预拌混凝土原始凭证，向市散装水泥管理机构申请办理专项资金清算手续，实行多退少补。

水泥制品生产企业使用散装水泥的，在每年1月31日前凭购买散装水泥原始凭证，向市散装水泥管理机构申请办理专项资金清算手续，实行多退少补。”

九、第十四条删去第二款。

十、增加一条作为第十五条：“预拌混凝土生产企业实行资质管理制度。新建、扩建、改建预拌混凝土生产企业，应向市建设行政主管部门提出申请。市建设行政主管部门会同市经委、规划、土地、环保、质量技术监督等部门进行审核，提出会审意见”。

十一、增加一条作为第十六条：“新建的预拌混凝土生产企业经工商行政管理部门办理工商登记注册手续并取得企业法人营业执照，向市建设行政主管部门申请并取得《预拌混凝土生产企业资质证书》后，方可从事生产、经营”。

十二、第十六条改为第十八条，修改为：“运送散装水泥和预拌混凝土的专用车辆因城市建设需要在市内控制路段行驶的，应当向公安交通管理部门申请办理通行证。公安交通管理部门依照有关规定予以办理，准许其在市内控制路段行驶，确保建设工程正常施工。”

十三、第十七条改为第十九条，修改为：“市散装水泥管理机构征收的专项资金，必须纳入财政管理，专款专用，实行收支两条线管理，禁止挤占、截留、挪用、私分专项资金。

市散装水泥管理机构在没有核定为行政机关或者预算拨款事业单位前，其管理经费由市财政部门严格按照基本支出预算和项目支出预算管理规定从专项资金中支出。原则上不超过当年专项资金支出总额的10％。市财政、审计部门应当加强对专项资金征收、管理和使用情况的监督和检查。

专项资金用于固定资产投资和更新改造的，作为增加国家资本金处理。专项资金的使用范围按国家、自治区的有关规定使用。”

十四、第十八条改为第二十条，删去“对拒不改正的，责令停工整顿。”

十五、第十九条、第二十条改为第二十一条：“违反本办法有关散装水泥有关规定的，由市经济委员会委托散装水泥管理机构按下列规定进行处罚：

（一）未按本规定第六条规定比例使用散装水泥的，按其低于规定比例的数量处以20元／吨的罚款，罚款最高不超过5万元。

（二）未按本规定第九条规定缴纳专项资金的，责令限期足额缴纳，并从滞纳之日起按日加收滞纳专项资金0.5‰的滞纳金。逾期不补缴的，处以滞纳专项资金50％以下的罚款。

（三）采取伪造、变造、隐匿、销毁水泥销售发票等欺骗手段不缴或少缴专项资金，追缴其不缴或少缴的专项资金、滞纳金，并按不缴或少缴专项资金的50％以上1倍以下处以罚款。”

十六、第二十一条改为第二十二条，删去“逾期仍达不到要求的，责令停产整顿”。

十七、删除第二十四条、第二十五条、第二十六条、第二十七条、第二十八条、第二十九条。

此外，根据本决定对部分条文的文字作相应的修改，并对条文顺序作相应调整。

《南宁市发展散装水泥和预拌混凝土管理规定》根据本决定作相应修正，重新公布。



附：南宁市发展散装水泥和预拌混凝土管理规定（2004年修正本）

（2001年1月15日市人民政府令第2号发布，根据2004年1月18日《南宁市人民政府关于修改〈南宁市发展散装水泥和预拌混凝土管理规定〉的决定》修正）

第一条 为了加快发展散装水泥和预拌混凝土，节约资源，保护环境，保障建筑工程质量，提高综合经济效益和社会效益，根据国家和自治区有关规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本规定适用于南宁市行政区域内从事水泥和预拌混凝土生产、经营、运输、使用的单位和个人。

第三条 市经济委员会、市建设局分别是本市散装水泥管理工作和预拌混凝土管理工作的行政主管部门。

市散装水泥管理机构、市预拌混凝土管理机构分别负责全市散装水泥管理和预拌混凝土管理的具体工作，其职责是：

（一）贯彻和执行国家、自治区和本市发展散装水泥和预拌混凝土的方针、政策和法规、规章。

（二）组织编制和实施本辖区发展散装水泥和预拌混凝土规划和年度计划。

（三）对散装水泥和预拌混凝土生产、经营、运输和使用进行监督管理。

（四）市散装水泥管理机构根据国家和自治区有关规定征收、管理和使用散装水泥专项资金。

（五）负责发展散装水泥和预拌混凝土工作的信息交流、宣传教育、业务培训、统计和新技术、新工艺、新设备的推广应用。

（六）协调解决发展散装水泥和预拌混凝土管理工作中存在的问题。

第四条 在本市区及市人民政府确定的其他区域范围内的建设工程必须按规定使用散装水泥和预拌混凝土。

市人民政府根据城市发展的需要调整使用散装水泥和预拌混凝土的范围并定期公布。

第五条 下列建设工程必须使用预拌混凝土：

（一）重点建设工程、水利防洪工程、市政工程、交通基础设施建设工程、成片开发的住宅小区；

（二）建筑工地位于人群密集的居民生活区、学校的建筑工程；

（三）一次性浇捣混凝土量在6立方米以上的其他建筑工程。

第六条 下列建设工程除按规定使用预拌混凝土外，必须按下列规定使用散装水泥：

（一）重点建设工程、市政工程、成片开发的住宅小区，使用散装水泥的比例必须达90％以上。

（二）建筑工程面积在1500平方米以上或者水泥用量在300吨以上的其它建设工程，使用散装水泥的比例必须达80％以上。

水泥制品生产者、预拌混凝土搅拌站必须全部使用散装水泥。

第七条 因受交通、施工场地、施工状况等条件限制，不能使用散装水泥、预拌混凝土或者降低使用散装水泥、预拌混凝土比例的，建设单位应分别向市散装水泥管理机构和市预拌混凝土管理机构提出书面申请，按规定权限批准后方可使用袋装水泥或进行现场搅拌。

第八条 按本规定第五条规定必须使用预拌混凝土的建筑工程，应把使用预拌混凝土的要求纳入施工招标文件和施工承包合同中。

第九条 市散装水泥管理机构根据国家、自治区的有关规定按照下列的项目、范围和标准征收散装水泥专项资金（以下简称专项资金）：

（一）水泥生产企业按每销售（含出口）一吨袋装水泥（包括纸袋、塑编袋、复合袋）征收专项资金1元。

（二）建设单位或其他水泥使用单位每购进使用一吨袋装水泥征收专项资金3元。

除国家、自治区另有规定外，任何单位和个人不得擅自改变征收对象、扩大征收范围、提高征收标准或者减免征收专项资金。

第十条 水泥生产企业应缴纳的专项资金由市散装水泥管理机构负责征收；建设单位或其他水泥使用单位应缴纳的专项资金由市散装水泥管理机构负责征收或委托有关行政主管部门征收。

第十一条 水泥生产企业应缴纳的专项资金按每月袋装水泥销售量核定，于次月10日前上缴市散装水泥管理机构。水泥生产企业缴纳的专项资金，在管理费用中列支。

建设单位应缴的专项资金由建设单位在办理工程报建手续时，按工程预算水泥用量向市散装水泥管理机构预缴。建设工程使用散装水泥或者预拌混凝土低于本规定第五条和第六条规定比例的，预缴的专项资金不予退还。建设单位缴纳的专项资金计入建安工程成本。

水泥制品生产者应缴纳的专项资金按上年度水泥用量核定，于每季度第一个月的15日前上缴市散装水泥管理机构。水泥制品生产者缴纳的专项资金在管理费用中列支。

第十二条 建设单位在申办工程招标投标和施工许可证时，建设行政主管部门或其它行政主管部门应根据本规定第五条、第八条、第九条的规定，对工程使用预拌混凝土、缴纳专项资金的情况予以审查，凡招标文件和施工合同中未明确使用预拌混凝土或未预缴专项资金的，不予核发施工许可证。

第十三条 建设工程按规定比例使用散装水泥或预拌混凝土的，在工程竣工之日起30天内，凭购买散装水泥或预拌混凝土原始凭证，向市散装水泥管理机构申请办理专项资金清算手续，实行多退少补。

水泥制品生产企业使用散装水泥的，在每年1月31日前凭购买散装水泥原始凭证，向市散装水泥管理机构申请办理专项资金清算手续，实行多退少补。

第十四条 新建、扩建、改建的水泥生产企业应当按照70％的散装水泥年发放能力配备散装水泥发放设施，散装设施达不到规定要求的，有关行政主管部门不予批准建设。现有的水泥生产企业应当在散装水泥行政主管部门规定的期限内，使其散装水泥年发放能力达到水泥生产总能力的50％以上。

第十五条 预拌混凝土生产企业实行资质管理制度。新建、扩建、改建预拌混凝土生产企业，应向市建设行政主管部门提出申请。市建设行政主管部门会同市经委、规划、土地、环保、质量技术监督等部门进行审核，提出会审意见。

第十六条 新设的预拌混凝土生产企业经工商行政管理部门办理工商登记注册手续并取得企业法人营业执照，向市建设行政主管部门申请并取得《预拌混凝土生产企业资质证书》后，方可从事生产、经营。

第十七条 水泥生产企业和预拌混凝土生产企业应当保证其产品达到国家规定的质量标准。

生产、经营、运输、使用散装水泥的，应当配备自动收尘、计量准确的散装水泥发放、储运设备设施，设备设施应当符合环保要求和国家规定的标准。

建筑业企业应向具有《预拌混凝土生产企业资质证书》的预拌混凝土生产企业购买预拌混凝土。

第十八条 运送散装水泥和预拌混凝土的专用车辆因城市建设需要在市内控制路段行驶的，应当向公安交通管理部门申请办理通行证。公安交通管理部门依照有关规定予以办理，准许其在市内控制路段行驶，确保建设工程正常施工。

第十九条 市散装水泥管理机构征收的专项资金，必须纳入财政管理，专款专用，实行收支两条线管理，禁止挤占、截留、挪用、私分专项资金。

市散装水泥管理机构在没有核定为行政机关或者预算拨款事业单位前，其管理经费由市财政部门严格按照基本支出预算和项目支出预算管理规定从专项资金中支出。原则上不超过当年专项资金支出总额的10％。市财政、审计部门应当加强对专项资金征收、管理和使用情况的监督和检查。

专项资金用于固定资产投资和更新改造的，作为增加国家资本金处理。专项资金的使用范围按国家、自治区的有关规定使用。

第二十条 未按本规定第五条规定使用预拌混凝土的，由建设行政主管部门责令改正，并对建设单位或施工单位按其现场搅拌的混凝土量处以50元／立方米的罚款，罚款最高不超过5万元。

第二十一条 违反本办法有关散装水泥有关规定的，由市经济委员会委托散装水泥管理机构按下列规定进行处罚：

（一）未按本规定第六条规定比例使用散装水泥的，按其低于规定比例的数量处以20元／吨的罚款，罚款最高不超过5万元。

（二）未按本规定第九条规定缴纳专项资金的，责令限期足额缴纳，并从滞纳之日起按日加收滞纳专项资金0.5‰的滞纳金。逾期不补缴的，处以滞纳专项资金50％以下的罚款。

（三）采取伪造、变造、隐匿、销毁水泥销售发票等欺骗手段不缴或少缴专项资金，追缴其不缴或少缴的专项资金、滞纳金，并按不缴或少缴专项资金的50％以上1倍以下处以罚款。

第二十二条 水泥生产企业未达到国家规定的散装水泥发放能力的、预拌混凝土生产企业未取得《预拌混凝土生产企业资质证书》的，由有关的行政主管部门责令其限期整改。

第二十三条 违反本规定第十六条规定，向不具有《预拌混凝土生产企业资质证书》的预拌混凝土生产企业购买预拌混凝土的，由建设行政主管部门责令其停止购买使用，并按其购买的混凝土量处以50元／立方米的罚款，罚款最高不超过5万元。

第二十四条 生产、经销、运输散装水泥和预拌混凝土质量不合格、数量不足的，由质量技术监督行政主管部门或工商行政主管部门对责任者依法予以处理。

第二十五条 本规定在具体运用中遇到的问题，由市经济委员会、市建设局依照各自的职责权限负责解释。

第二十六条 本规定自发布之日起施行。