浅析最高人民法院法函[2004]30号文存在的有关问题

四川成都精济律师事务所 何宁湘律师



　　问题的原由
近日在山东人事信息网看到《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复(2004-5-27)》，方知最高人民法院有此“司法解释性文件”。但在6月10日出版的第6期总第92期《最高人民法院公报》上没有刊出这一文件，也许下一期会刊出。截止2004年6月23日12:00 中国法院网[法律文库]没有收录，最高人民法院网-[司法行政文件]没有收录，也没有作相关新闻报道。下面刊出该“复函”全文：　


最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复
法函［2004］30号
　　北京市高级人民法院：
　　你院《关于审理事业单位人事争议案件如何适用法律及管辖的请示》（京高法［2003］353号）收悉。经研究，答复如下：
　　一、《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》（法释［2003］13号）第一条规定，“事业单位与其工作人员之间因辞职、辞退及履行聘用合同所发生的争议，适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理。”这里“适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定。人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定，但涉及事业单位工作人员劳动权利的内容在人事法律中没有规定的，适用《中华人民共和国劳动法》的有关规定。
　　二、事业单位人事争议案件由用人单位或者聘用合同履行地的基层人民法院管辖。
　　三、人民法院审理事业单位人事争议案件的案由为“人事争议”。
中华人民共和国最高人民法院
二○○四年四月三十日


　　山东人事信息网http://www.sdrs.gov.cn/所作导言：
　　针对各地在人事争议处理过程中遇到的有关《劳动法》适用、法院管辖和法院立案案由等问题，5月9日，最高人民法院对北京市高级人民法院《关于审理事业单位人事争议案件如何适用法律及管辖的请示》（京高法［2003］353号）做出了答复。现全文刊登《最高人民法院关于事业单位人事争议案件适用法律等问题的答复》（法函［2004］30号）。
　　这个答复是在最高人民法院出台关于人事争议仲裁司法解释确定人事争议仲裁制度与司法制度关系的基础上，对人民法院在审理事业单位人事争议案件时的有关问题进一步做出的明确规定，是关于事业单位人事争议处理的又一个重要的法律性文件，对于进一步确认人事争议仲裁的法律性质和地位，指导我们正确运用相关法律法规都具有十分重要的作用。各级人事部门要积极配合各地人民法院做好文件的执行工作，以推动人事争议仲裁制度的建设和人事争议仲裁工作的开展。
　　从导言可知，该《答复》实际行文时间为2004年5月9日。而山东人事信息网是5月27日在网站上公布，至于该《答复》的来源不详。

　　该“答复”存在的问题
　　【问题1】该《答复》属于对法释［2003］13号这一司法司法解释的“解释”，原本觉得最高审判机关的作出“司法解释的解释”实在是有些可笑。但回头一想，我国现在没有人事法律，没有处理人事争议的法律，2003年9月5日施行的《最高人民法院关于人民法院审理事业单位人事争议案件若干问题的规定》大致上可以看作是关于审理人事争议纠纷案件的“初步法律”，或者说是“准法律”，那么现在作出“替代法律”的司法解释也是“顺理成章”之事，即使退后一步自然宽，仍有一些挥之不去的问题不停闪现，立法与司法解释的机关不同，角度不同，功能不同，司法解释更接近审判实践，比较立法更具体、具有较强的作操性，法释［2003］13号必竟是司法解释，那么怎么回出现“各地在人事争议处理过程中遇到的有关《劳动法》适用、法院管辖和法院立案案由等问题”，由此不难看到，当时出台法释［2003］13号极有可能是应一时急需，难免协调性、准确性与可操作性等方面的问题。
　　【问题2】《答复》中第一条答称“人民法院对事业单位人事争议案件的实体处理应当适用人事方面的法律规定”，实质上就是将刚与司法接轨的人事纠纷处理从法释[2003]13号司法解释的状态回到了不是依法办事，而是依据政策办事的老路。原因在于我国目前根本没有一部“人事方面的法律规定”，对此按上层的意思，包括最高人民法院，“人事方面的法律规定”自然就是人事部以及各级人事行政机关，说白了就是“人事厅、局”，他们做出的大量人事政策部门权利文件。这些政策部门权利文件基本上缺少法律依据，往往与法律冲突的、对立的、依据这些文件所作的行政决定，一般是不平等的，是对行政相对人或者事业单位员工一定的权利侵害，如今到了法院，人事争议纠纷诉讼当事人之间的地位仍不平等，人民法院认定事实的正确与否，作出实体裁决的依据仍是原行政机关的政策文件，这样的诉讼已根本没有任何实质意义。在肖扬院长倡导的司法为民的当今，突然冒出一个“复函”，它无疑与“司法为民”指示相悖。
　　【问题3】对于《答复》中的“人事方面的法律规定”无非有三类：1、人事方面的行政法规；2、人事方面的行政规章；3、人事方面的规范性文件。实际上，前两者几乎是空白，且我国大致不可能有人事方面的部门法，目前存在并具有“强制执行力”的只有称之“规范性文件”的人事政策文件。由此可见，《答复》实质是让各级法院在审理人事争议纠纷案件时适用人事政策文件，这与我们社会主义法制“以法律为准绳”的原则相悖，以及与人民法院审判中适用法律的基本原则相悖。
　　建议对这方面问题，采用最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》的法律法规适用原则与规定的架构，并作出相应的规定。
　　【问题4】与实体处理相对应，必然有“程序处理”的规定才方为理顺。《答复》规定的“适用《中华人民共和国劳动法》的规定处理”是指人民法院审理事业单位人事争议案件的程序运用《中华人民共和国劳动法》的相关规定，应当就是这部分内容。问题是，人民法院审理人事争议纠纷案件应当在民庭，程序法应适用《民事诉讼法》。《劳动法》是实体法，并非程序法，作出这样的规定实在是出于“审判缺法”的无奈。可以大致作个判断性的理解：《答复》所表达的意思应当是：人民法院在审理人事争议纠纷案件，诉讼当事人提出程序方面问题主张的，应当按照《劳动法》及配套法规规定来进行认定与裁决。这样一来，再次出现让人啼笑皆非，头痛不已的情形，《答复》作“司法解释的解释”仍需要解释。这种情形只有在政策文件，行政文件中发生，最高人民法院所作的司法解释，出现这种情形实属说不过去的。


上海市文化局


上海市区县图书馆管理办法
上海市文化局



第一章 总 则
第一条 为了加强区县图书馆工作的管理，充分发挥区县图书馆在社会主义物质文明和精神文明建设中的作用，根据国家有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法适用于本市区县图书馆及其分馆和少年儿童图书馆。
第三条 区县图书馆在区县文化局领导下开展工作，业务上接受上海市图书馆的指导。
第四条 区县图书馆是国家举办的综合性公共图书馆，是社会主义文化事业的组成部分，是社会文化教育机构，是本地区藏书、业务研究、辅导和馆际协作的中心。
第五条 区县图书馆的服务应面向社会，外借图书以本地区机关、团体、企业事业单位和居民为主。
第六条 区县图书馆的活动，要以社会效益为最高准则。其主要任务：
（一）宣传马克思列宁主义、毛泽东思想，宣传党和国家的方针、政策和法律；
（二）传播科学文化知识，丰富群众文化生活；
（三）开发文献信息资源，为本地区经济建设和社会发展做好信息咨询服务工作；
（四）科学采集书刊资料，搜集、整理、保存和借阅地方文献资料；
（五）对基层图书馆（室）进行业务辅导，开展馆际协作等活动。

第二章 馆舍和设置
第七条 区县人民政府应在本地区内设立区县图书馆和少年儿童图书馆，并根据本地区城乡建设发展的需要，相应设置区县图书馆的分馆。扩建和新建馆舍，应纳入市或区县基本建设规划。
第八条 区县人民政府应建设适应图书馆特点和需要的馆舍。
馆舍面积应根据居住区的人口数、藏书量和阅览座位的设置规模确定。
第九条 区县图书馆的藏书，应逐步达到本地区人均一册；阅览座位应达到本地区千人一席。

第三章 藏书建设
第十条 区县图书馆应根据本馆任务、地区特点和发展规划，制定采购原则，有计划、有选择和有重点地补充藏书。
第十一条 区县图书馆入藏书刊，一般应以中文书刊资料为主，并搜集、保存地方文献。入藏报纸以全国性和本市出版的为主；其他省级出版的报纸根据需要选订。
少年儿童图书馆应根据少年儿童的特点，入藏图书。
区县图书馆应创造条件，增添声像资料等新型知识载体的入藏。
第十二条 区县图书馆对入藏的书刊应及时验收登记。新到的图书应尽快分编、上架，投入流通，期限最长不超过十天；期刊应在收到的第二天投入流通；报纸应在收到的当天投入流通。
第十三条 图书必须按照《中国图书馆图书分类法》和国家颁布的文献著录标准进行分类和著录，做到分类、编目的规范化、标准化。
第十四条 区县图书馆应分设读者目录和公务目录，读者目录和公务目录均应包括分类目录和书名目录。有条件的区县图书馆，可逐步增设著者目录。
区县图书馆应加强目录管理，经常检查补换目录，做到书卡相符。
第十五条 区县图书馆应设流通书库和备用书库。流通书库的藏书供阅览和外借使用；备用书库对流通书库起补充和调节作用。
第十六条 区县图书馆的藏书应定期清点，一般三年清点一次。除地方文献外，图书资料一般不留保存本；全国性和本市的主要报刊应适当保存一段时间，其他报刊可不保存。
第十七条 凡在日常流通中遗失、破损的书刊，应及时注销；失去流通价值的书刊，应定期清理剔除，以保证藏书质量。
区县图书馆剔除报废书刊，应将剔除报废的原因、范围和处理办法报区县文化局批准后实行。
第十八条 区县图书馆除可根据国家有关规定停止某些书刊的公开借阅外，不得另立标准封存停阅书刊；不得对入藏和借阅的书刊作涂改和撕剪等技术处理。
第十九条 区县图书馆必须健全书库管理制度，切实做好图书的防火、防盗、防潮、防蛀和防鼠等防护工作，并做好图书的装订和修补等工作。

第四章 读者工作
第二十条 区县图书馆应加强读者服务工作，做到文明礼貌服务，不断提高服务效率和服务质量。
第二十一条 区县图书馆应挖掘潜力，尽量延长开放时间。区图书馆每周开放时间不得少于七十四小时；县图书馆每周开放时间不得少于四十二小时。因故暂停开放或缩短开放时间的，应报区县文化局批准，并事先对外通告。
第二十二条 区县图书馆应主要通过馆内阅览、个人和集体外借图书以及馆际互借图书等形式广泛流通图书，积极为读者服务。区县图书馆应逐步创造条件，实行开架借阅，开展缩微资料和声像资料的服务工作。
县图书馆应配备图书流动车，深入农村，开展图书流通等业务活动。
第二十三条 区县图书馆馆内阅览一般应分设图书阅览室和报刊阅览室；有条件的区县图书馆可设置分科阅览室和声像资料室。少年儿童图书馆应分设中、小学生阅览室；暂时无少年儿童图书馆的，应在区县图书馆内设置少年儿童阅览室，并办理少年儿童图书的外借。
第二十四条 区县图书馆应一至两年对领证读者进行一次复核整顿，并根据群众的需要，经常、广泛地发展新读者，不断提高藏书利用率。
第二十五条 区县图书馆应积极开展书刊参考咨询工作，主动为有关单位或个人提供信息资料，编制专题书目索引，做好专题跟踪服务。
第二十六条 区县图书馆应经常通过新书陈列展览、报告会、辅导讲座、座谈会、书刊评论介绍等方式，向读者推荐书刊，指导阅读；并应加强对少年儿童读者的阅读辅导。
第二十七条 区县图书馆应经常对读者进行爱护书刊的宣传教育，健全借阅制度。读者损坏书刊，应按有关规定予以赔偿。
对故意扰乱图书馆公共秩序、违反社会治安管理的人，经馆内工作人员劝阻教育无效的，区县图书馆可提请公安部门依法处理。

第五章 业务辅导
第二十八条 区县图书馆应加强对本地区街道、乡镇图书馆（室）的业务辅导，有步骤地做好对街道、乡镇书馆（室）工作人员的业务培训，帮助他们提高业务水平。
第二十九条 区县图书馆应加强调查研究，掌握本地区街道、乡镇图书馆（室）的基本情况、动态和存在问题，并及时向有关部门反映情况，提出建议，促进基层图书馆事业的发展。
第三十条 区县图书馆应加强与本地区工厂、中小学等单位图书馆（室）的联系，在书刊采购、交换、馆（室）际互借和干部培训等方面进行协作，逐步形成本地区的图书馆网。

第六章 经费和设备
第三十一条 区县图书馆经费由地方政府财政拨款，主管部门应保证必要的经费。随着区县图书馆事业的发展，图书购置费和业务活动费应逐年有所增加。
图书购置费必须专款专用。
第三十二条 区县图书馆在努力搞好本职工作的基础上，可根据社会需要，因地制宜地开展复印、专题咨询、举办辅导班等有偿服务。其所得收入，按有关规定合理分成使用。
第三十三条 区县图书馆应有计划地添置图书馆必要的专用设备，逐步实现图书馆管理和服务手段的现代化。

第七章 工作人员
第三十四条 区县图书馆的人员编制，应随着图书馆规模的扩大、业务工作量的增加以及社会经济的发展，相应有所增加。
第三十五条 区县图书馆应尽量减少非业务人员，行政工作人员的比例不得超过百分之十八。
区县图书馆可聘用临时工承担非业务性的辅助工作。
第三十六条 区县图书馆实行馆长负责制。馆长负责领导全馆的业务、行政工作。
馆长应由具备较高的政治、文化、业务水平，能胜任本职工作的人员担任。
第三十七条 区县图书馆业务工作人员应具有较好的政治、业务素质和高中以上文化程度，其中大专以上文化程度应不少于总编制的百分之二十。
第三十八条 区县图书馆招收工作人员，应进行考核，并试用一年。不符合条件者，不予录用。
第三十九条 区县图书馆应根据国家有关规定，对工作人员进行专业职务评定，实行专业职务聘任制。
第四十条 区县图书馆工作人员不得随意借调；对不适应从事图书馆工作的人员，应适当调整。
第四十一条 区县图书馆应重视和支持在职工作人员学习进修，不断提高工作人员的文化、业务水平。
第四十二条 市和区县有关主管部门和区县图书馆应重视改善区县图书馆工作人员的工作和生活条件，保障他们的劳动保护和福利待遇。

第八章 附 则
第四十三条 区县图书馆应在上海图书馆的指导下，根据本办法制订工作细则，报区县文化局批准后实行。
第四十四条 本办法由市文化局解释。
第四十五条 本办法经市人民政府批准，自一九八七年十月一日起施行。



1987年11月6日