浙江省人大常委会


浙江省人民代表大会常务委员会关于制定地方性法规的程序的规定
浙江省人大常委会


（1985年8月31日浙江省第六届人民代表大会常务委员会第十五次会议通过）


第一条 为了做好地方性法规制定工作，明确地方性法规的制定程序，根据宪法和地方组织法的有关规定，特制定本规定。
第二条 地方性法规是省人民代表大会及其常务委员会制定的在本省范围内具有法律效力的条例、办法、规定、实施细则等规范性文件。
第三条 属于省人民代表大会及其常务委员会职权范围内的事项，可根据本省具体情况和实际需要，由省人民代表大会或其常务委员会制定地方性法规。
第四条 地方性法规必须符合下列要求：
（一）不与宪法、法律、行政法规相抵触；
（二）符合本省实际，切实可行；
（三）与其他有关的地方性法规相衔接；
（四）结构严谨，逻辑严密，文字简练，用词准确。
第五条 省人民代表大会会议期间，大会主席团、常务委员会、省人民政府以及省人民代表（一人提议、三人以上附议）可以向大会提出制定地方性法规的议案。
向大会提出的制定地方性法规的议案，由大会主席团决定处理办法。
第六条 省人民代表大会闭会期间，省人民代表大会常务委员会各工作委员会、省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院以及省人民代表大会常务委员会组成人员三人以上可以向省人民代表大会常务委员会提出制定地方性法规的议案。
向常务委员会提出的制定地方性法规的议案，由常务委员会有关的工作委员会和法制工作委员会提出意见，由常务委员会主任会议提请省人民代表大会常务委员会决定。
第七条 省人民政府、省高级人民法院、省人民检察院提出制定地方性法规的议案，必须负责起草该法规的草案。
提请审议的法规草案，应附有说明、有关法律依据和参考材料，在省人民代表大会会议或常务委员会会议举行前一个月送交省人民代表大会常务委员会。
第八条 杭州市和经国务院批准的较大的市的人民代表大会常务委员会可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省人民代表大会常务委员会审议制定。提请审议的法规草案，必须附有说明、有关法律依据和参考材料，在省人民代表大会常务委员会会议举行前二个月送交省人民代表大
会常务委员会。
第九条 市、县人民代表大会及其常务委员会、省人民团体可以向省人民代表大会或其常务委员会提出制定地方性法规的建议。
第十条 提请省人民代表大会审议的地方性法规草案，先由大会主席团会议进行审议；审议肯定的，由主席团会议决定提交大会正式审议。
提请省人民代表大会常务委员会会议审议的地方性法规草案，先由常务委员会有关的工作委员会和法制工作委员会进行审议，提出意见，由常务委员会主任会议决定提请常务委员会会议正式审议。
第十一条 省人民代表大会会议或常务委员会会议审议地方性法规草案时，提出该法规草案的机关的负责工作人员应当到会作起草法规草案的说明，并负责答复审议中提出的问题。
第十二条 省人民代表大会或其常务委员会审定地方性法规，采用举手表决方式，以全体代表或全体委员的过半数通过。
第十三条 省人民代表大会或其常务委员会审议通过的地方性法规，由省人民代表大会或其常务委员会颁布。
省人民政府提请省人民代表大会常务委员会审议的地方性法规，经审议通过，也可根据情况，由省人民代表大会常务委员会授权省人民政府颁布。
第十四条 颁布地方性法规的法定刊物是：
（一）《浙江省人民代表大会常务委员会会刊》；
（二）《浙江日报》。
第十五条 地方性法规的生效时间，由法规本身规定。
第十六条 省人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规，应当报全国人民代表大会常务委员会备案。
第十七条 地方性法规的解释权属于省人民代表大会常务委员会。具体条款的适用解释，也可由省人民代表大会常务委员会授权有关主管部门解释。
第十八条 修改或废止地方性法规的程序，与制定地方性法规的程序相同。
第十九条 景宁畲族自治县人民代表大会依照当地民族的政治、经济、文化的特点制定的自治条例和单行条例，报省人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。
第二十条 本规定自公布之日起施行。



1985年9月1日
劳动争议仲裁与诉讼的衔接问题探讨
韩刚 韩伟 高辉*
【摘要】随着我国市场经济结构的调整加快和劳动用工制度改革的进一步深化，劳动争议的受案范围日趋扩大，各种劳动纠纷日益增多。但是由于立法滞后，作为关系最为密切的两种解决方式仲裁与诉讼在实践衔接的不是很好。本文从二者在管辖衔接、案件受理衔接、劳动争议仲裁裁决在诉讼中的效力、劳动争议申诉时效的性质及与诉讼时效的关系问题上从法理上进行了梳理与探讨。
【关键词】劳动争议；劳动仲裁
劳动争议又称劳动纠纷，是指劳动关系双方当事人因执行劳动法律、法规或履行劳动合同、集体合同发生的纠纷。随着我国市场经济结构的调整加快和劳动用工制度改革的进一步深化，劳动争议的受案范围日趋扩大，劳动争议的主体、内容日益复杂，各种劳动纠纷也日益增多。在劳动争议的几种解决方式中，仲裁与诉讼是其中关系最为密切，也是最为重要的两种解决方式，但是由于现行的法律、法规滞后于形势发展和实践的需要，在实务工作中对二者之间的衔接问题上存在着一些模糊认识需要从理论上进行梳理和探讨。
一、管辖方面的衔接问题
＜2001＞法释14号司法解释颁布之前，实践中劳动争议管辖比较混乱。因不服仲裁裁决向法院起诉的案件中既有经过县．市．区级仲裁机关裁决的，也有直接由市级仲裁机关或省级仲裁机关裁决的。当事人向法院起诉，一般由基层法院立案受理，但也时常发生区级仲裁裁决由市中院作一审，或省．市级仲裁裁决由基层法院作一审的情况。这种混乱的级别管辖及管辖衔接，既不利于对当事人权利的保护，也使审判中的不正之风有机可乘。
对劳动争议案件的管辖问题，有人认为应当由作出裁决的劳动争议仲裁委员会所在地的人民法院按照本法级别管辖的规定，由基层人民法院或中级人民法院受理。这种观念有以下值得商榷之处。第一，劳动争议的当事人为用人单位和劳动者，不是劳动仲裁委员会，不能以劳动仲裁委员会所在地作为确定人民法院地域管辖的根据。依据民事诉讼法关于地域管辖所确立的原告就被告原则，应由劳动争议一方当事人住所地的人民法院管辖。又因劳动争议双方当事人之间所具有的特殊劳动关系，用人单位的地址相对固定，且企业劳动争议处理条例第十八条有“发生劳动争议的企业与职工不在同一个仲裁委员会管辖地区的，由职工当事人工资关系所在地的仲裁委员会处理“的规定，所以，应由用人单位所在地的人民法院管辖较为适当。第二，由于劳动仲裁委员会的组织设置不统一，与法院的设置也不同，有许多市辖区尚未设立劳动仲裁委员会，甚至在某些直辖市只有一个市级劳动仲裁委员会，而法院却有两个以上中级人民法院。如果规定由劳动仲裁委员会所在地确定案件的管辖，将会导致案件过度集中于劳动仲裁委员会所在地的中级人民法院，增加中级人民法院的工作负担，而劳动仲裁委员会所在地管辖之外的中级人民法院却无权管辖劳动争议案件，这对人民法院的工作极为不利。＜解释＞第八条规定，劳动争议案件由用人单位所在地的基层人民法院管辖。
为克服用人单位与履行劳动合同地不在同一地，如果用人单位在烟台，而劳动合同履行地却在南通，若仅以用人单位所在地确定管辖，这对当事人的诉讼极为不方便，＜解释＞第八条除了规定由用人单位所在地的基层人民法院管辖的同时，又规定了或由劳动合同履行地的基层人民法院管辖。这既方便了当事人诉讼和案件事实的查实，又与民事诉讼法第二十四条规定的，因合同纠纷提起的诉讼，由合同履行地人民法院管辖的原则相符合。
二、关于案件受理方面的衔接问题
我国劳动法和国务院有关劳动法规的规定，劳动争议的处理机制实行先裁后审制，即劳动争议仲裁是劳动争议诉讼的前置程序，当事人不服劳动争议仲裁委员会作出的裁决，依法向人民法院起诉的，人民法院才能予以受理。这个先裁后审的原则是根据劳动法第七十九条的规定 而确定的。这就要求人民法院在受理劳动争议案件时，除了要执行劳动仲裁为诉讼前置程序的规定外，还要符合民事诉讼法第一百零八条规定的四个起诉必备要件。
对劳动仲裁委员会未作实质性处理的劳动争议案件，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院是否应当受理，理论与实践中都有不同的观念。我们认为，设计劳动争议仲裁作为诉讼的前置程序的主要目的是减少劳动争议纠纷直接起诉到法院，对诉讼案件起一个缓冲的作用，以减少法院的工作压力。如果劳动仲裁委员会在收到劳动者的仲裁申请后，未作实质处理，仅作出不予受理的裁决的，而人民法院以劳动争议仲裁委员会未作实质处理为由也不予受理，将会出现劳动者告状无门，其合法权益得不到保障的情况。对此，最高院的一些领导同志在在几次民事审判工作会议上讲话 及法释＜2001年＞14号司法解释都给了明确的答复。根据这些精神，第一，劳动争议仲裁委员会以当事人申请仲裁的事项不属于劳动争议为由，作出不予受理的书面裁决、决定或者通知，当事人不服，向人民法院起诉的，应分别予处理。属于劳动争议案件的，应当受理；虽不属劳动争议案件，但属于人民法院应当受理的其他案件，应当依法受理。第二，劳动争议仲裁委员会根据《劳动法》第八十三条的规定，以当事人的仲裁申请超过60日为由，作出不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，人民法院应当受理；对确已超过仲裁申请期限的，又无不可抗力或者其他正当理由的，依法驳回诉讼请求。第三，劳动争议仲裁委员会以申请仲裁的主体不适格为由，作出不予受理的书面裁决、决定或通知，当事人不服，依法向人民法院起诉的，经审查，确属主体不适格的，裁定不予受理或者驳回起诉。第四，劳动争议仲裁委员会为纠正原仲裁裁决重新作出裁决，当事人不服，依法向人民起诉的，人民法院应当受理。第五，劳动争议仲裁委员会仲裁的事项不属于人民法院受理的案件范围，如留用察看，当事人不服，依法向人民法院提起诉讼的，裁定不予受理或驳回起诉。
三、关于劳动争议仲裁裁决在诉讼中的效力问题
当事人不服劳动争议仲裁委员会作出的仲裁裁决向法院起诉，劳动仲裁裁决在诉讼中的效力如何，在理论与实践中都有不同的认识。我们认为，劳动仲裁与诉讼都国家授权的机关依法独立行使职权的活动，二者不是监督与被监督的关系，劳动争议诉讼不应涉及仲裁的正确与否，没有对劳动争议仲裁裁决进行司法审查的义务。对仲裁裁决在诉讼中的效力问题，要区分几种不同情况分别处理。
（一）一方当事人不服仲裁裁决向法院起诉，法院驳回原告的诉讼请求的，仲裁裁决是否当即生效的问题。
一方当事人不服仲裁裁决向法院起诉，法院经审理，如果认为仲裁决正确，或仲裁裁决虽有错误，但因该错误受到损害的被告未提起反诉，实践中有的按驳回原告的诉讼请求处理，并认为驳回后，原仲裁裁决生效，当事人可向法院执行庭申请强制执行。对此，我们持不同意见，理由是法院在审理劳动争议案件时，必然涉及对仲裁裁决正误的判断，但这并不表示法院诉讼程序是仲裁程序的延续，两者的性质是完全不同的。法院应当就当事人争议所涉及的民事关系进行全面审查，而最后的判决则是这种全面审查的全乎逻辑的结果。由于人民法院受理劳动争议案件,该仲裁裁决便不生效，如果该仲裁裁决具有执行内容，尽管原告诉讼请求无理，也须将仲裁裁决中的具体执行内容以判决形式表达出来，否则将无法确定执行依据。
我们认为，在实体处理上，一旦当事人不服仲裁裁决向法院提起诉讼，仲裁裁决即丧失效力，应直接作出裁判。需要说明的是，此类案件原告的起诉具有特殊性，即他不是要求被告赔偿他的损失，只是请求法院确认他有无须赔偿被告。那么法院的审理应该就原告是否应当赔偿被告以及赔偿多少来进行，而不能以原告打一场官司（在被告没有反诉的请况下），不仅没有得到赔偿，反而赔了被告，这种似是而非的观念来看待。
（二）当事人对劳动争议仲裁裁决中的部分事项不服，争议仲裁裁决的效力问题。
我国劳动法及民事诉讼法规定，劳动争议仲裁是劳动争议案件进入诉讼的前置程序，如果当事人不服劳动仲裁裁决依法起诉到人民法院的，劳动争议仲裁不应发生效力。但在劳动争议案件进行入诉讼程序后，因劳动争议案件进行审理就又面临新的问题。依据我国民事诉讼法规定的不告不理的原则，人民法院只可对当事人就劳动争议仲裁裁决部分事项不服而提出的请求进行审理，而不能对劳动争议案件进行全面审理。同时最高人民法院1989年对劳动部《关于人民法院审理劳动争议案件几个问题的通知函》的答复中明确规定，劳动争议当事人对仲裁决定不服的，向人民法院起诉的，人民法院仍应以争议的双方为诉讼当事人，不应将劳动争议仲裁委员会列为被告或第三人。在判决书、裁定书、调解书中不含有撤销或者维持仲裁决定的内容的内容。依据该规定，人民法院也不能在对劳动争议案件进行处理的判决书、裁定书、调解书中，对当事人未提起诉讼的部分劳动争议仲裁裁决事项作出维持仲裁裁决的内容。据此，当事人对没有提起诉讼的部分劳动争议仲裁裁决的事项，将失去向人民法院申请执行的依据。如果人民法院对劳动争议仲裁裁决的全部内容一并审理，虽解决了当事人就提起诉讼的部分劳动争议仲裁裁决事项向人民法院申请执行的问题，但又违反了民事诉讼法不告不理的原则。对此，《解释》第十七条为满足审判实践的需要，规定，当事人对裁决中的部分事项不服，依法向人民法院起诉的，劳动争议仲裁裁决不发生法律效力。但在审判工作中，同时应对劳动仲裁裁决的全部内容进行审理并作出处理。对劳动仲裁裁决中符合民事诉讼法第九十七条规定的（一）追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金、医疗费用的；（二）追索劳动报酬的；（三）因情况紧急需要先予执行的内容，人民法院根据当事人的申请，可以裁定先予执行。
（三）当事人对仲裁裁决不服向人民法院起诉后又撤诉的，仲裁裁决的效力如何。
对这个问题有不同的认识，主要涉及在劳动争议诉讼没有进入实质性处理时，仲裁裁决的效力如何确定，是否需要法院予明示裁决的效力。一种观点认为，在人民法院裁定准予撤诉后，应当明确恢复仲裁裁决的法律效力。一种观念认为，在人民法院裁定准予撤诉后，不应通过司法裁决确认裁决的效力，而是仲裁裁决自行发生法律效力。对此，根据最高人民法院相关司法解释的精神，当事人不服劳动争议仲裁裁决向人民法院起诉后，裁决归于无效，但当事人又申请撤诉，经人民法院审查准予撤诉的，原仲裁裁决自人民法院裁定送达之日起发生法律效力。理由是人民法院生效的裁判具有既判力，被生效裁判确认的事实认定具有确定性，与该生效裁判确认的事实相反的事实认定不能作为任何具有可强制执行效力的法律文书进行裁决的前提和基础。因此建立在与生效裁判相反的事实认定基础上的仲裁裁决当然不具有法律效力，这是由于生效裁判的既判力间接发生的法律拘束力的必然结果。
（四）当事人对仲裁裁决不服，在向法院起诉时新增诉讼请求的，法院应如何处理。
当事人不服仲裁裁决向人民法院起诉时，其请求范围与申请仲裁时有可能增加也可能减少，对此，我们认为应把握两个原则，一是坚持先裁后审的原则；二是坚持方便诉讼的原则。当事人在起诉时新增加诉讼请求如果与仲裁申请中的请求是基于同一劳动关系而产生的，且增加诉讼请求与争议相关联，人民法院可一并处理，不必先裁后审。因仲裁程序只是是诉讼程序的前置程序、必经程序，但毕竟不是诉讼程序。审判实践中有一种错误认识，认为未经裁决的事项法院不能一并审理，必须重新回到仲裁阶段，且也增加了当事人的讼累。如果当事人所增加的诉讼请求虽与解决的争议相关联，但诉讼请求是独立的，此时应当告知当事人先申请仲裁。
（五）判决书中对劳动争议仲裁裁决的处理
前文已提到人民法院的裁判文书对劳动争议仲裁裁决的效力不应作出评述，但是对用人单位对劳动者作出的开除、除名、辞退等处理决定，或者因其他原因解除劳动合同确有错误的，人民法院可以直接依法判决予以撤销，但判决主文中不应涉及仲裁裁决正确与否。对于追索劳动报酬、养老金、医疗费用以及工伤保险待遇、经济补偿金、培训费及其他相关费用等案件，给付数额不当的，可以予以变更。
（六）仲裁裁决书、调解书的执行
当事人申请人民法院执行劳动争议仲裁委员会作出的发生法律效力的裁决书、调解书，被申请人提出证据证明劳动争议裁决书、调解书具有下列情形之一并经核实，人民法院可以依据《民事诉讼法》第二百一十七条的规定，裁定不予执行：第一，裁决的事项不属于劳动争议仲裁范围，或者劳动争议仲裁委员会无权仲裁的；第二，适用法律确有错误的；第三，仲裁员仲裁该案时，有徇私舞弊、枉法裁判行为的；第四，人民法院认为执行该劳动争议仲裁裁决违背社会公共利益的。人民法院在不予执行的裁定书中，应当告知当事人在收到裁定书之次日起30日内，可以就该劳动争议事项向人民法院起诉。
四、关于申请仲裁期限60日的性质及与诉讼时效的关系
《劳动法》规定，劳动者必须从劳动争议发生之日起60日内向劳动仲裁委员会申请仲裁，超过该期限，仲裁机构或不予受理或驳回申请。对这60日的性质，理论与实务界的争议很多，有的认为这是劳动争议仲裁申请时效，是劳动法规定的一种特殊时效，即劳动当事人在法定的时效内，不向劳动争议仲裁委员会提出申请，即从程序和实体上丧失了请求仲裁保护的权利，从性质上属于民法上的除斥期间。目前劳动争议仲裁委员会对超过仲裁申请时效的当事人的请求一般不予受理，就是在程序上消灭了当事人申请仲裁保护的权利。
我们认为，劳动争议仲裁申请时效是指劳动法规定的仅适用于仲裁程序的一项制度，是当事人向仲裁机构申请仲裁的时效，不是诉讼时效，对超过仲裁时效，仲裁机构不受理，当事人不服起诉到法院的，法院应按民法通则规定诉讼时效审理，而不再去审查当事人申请仲裁是否超过仲裁时效，超过仲裁时效有无正当理由。理由如下：
第一、劳动法源于民法。早期，劳动者与雇主自由约定双方的权利义务，这一法律关系显然是民事法律关系，双方发生争议按民事纠纷来处理。但由于雇主在经济、政治上处于优势地位，劳动者处于弱势，因而合同的约定往往对劳动者不利。随着社会的进步，对劳动者权益的保护日渐加强，国家颁布了一系列强制性规范来保障劳动者的基本权利，并以社会保障制度来弥补劳动者受损害的利益。这时劳动法逐渐从民法中分离出去。现在的情形是，劳动争议当事人对法律法规关于劳动者权利义务的规定有异议的，可进行行政仲裁或行政诉讼，而对根据劳动法律法规的规定作出的约定产生纠纷的，各国仍是按民事纠纷处理，适用民事诉讼程序。因而劳动争议诉讼仍然属于民事诉讼的范畴。
第二，劳动法第82条规定的非常明确：即提出仲裁要求的一方应自劳动争议发生之日起60日内向劳动争议仲裁委员会提出书面申请，显然，这只是仲裁申诉时效，只能适用于仲裁阶段。
第三，从我国设立的劳动争议案件处理程序来看，是“一裁两审“，且将仲裁作为诉讼的前置程序，按照最高人民法院的批复，对于仲裁机构作出裁决或决定不予受理的案件，法院应受理。之所以有这样的司法解释，是为了切实保障当事人的实体权利。如果法院对仲裁机构因当事人超过仲裁时效的劳动争议不受理，当事人不服诉到法院，法院以超过仲裁时效为由驳回当事人的诉讼请求，则诉讼程序的设立对这部分劳动争议当事人就没有任何意义了。
第四，法院在受理这类劳动争议案件事，如果再去审理当事人申请仲裁是否过了仲裁时效，有无正当理由，实际是在审查仲裁机构的不予受理决定书是否正确，这与我们审理劳动争议案件的宗旨是相悖的。审理劳动争议案件，是要审查一方当事人的处理决定是否正确，当事人的诉讼请求是否应予支持，而不应对仲裁机构的裁决进行评述。
第五，审理民事案件适用法律的原则是特别法优于普通法。审理劳动争议案件，首先应适用劳动法。而劳动法没有诉讼时效的规定定，当然应适用作为普通适用的民法通则的有关规定。只要自当事人知道或应当知道权利被侵害之日起到其起诉不超过民法通则规定的诉讼时效，从收到不予受理决定书到起诉不超过15天，或者超过了诉讼时效，有中止、中断的情况，就不能判决驳回其诉讼请求。
第六，超过仲裁时效，有不可抗力或其他正当理由，是仲裁机构应当受理的依据，而不是法院对案件如何处理的依据。而仲裁机构受理与否，只要当事人在收到裁决书后15日内向法院起诉，法院都应受理，所以将有无不可抗力或其他正当理由作为法院处理这类案件的依据是没有依据的。
第七、仲裁与诉讼是两种不同的程序，而且是不可逆转的，在诉讼阶段再去审查是否有仲裁机构应予受理的情况，有从诉讼阶段回转到仲裁程序之嫌，这一做法是没有法律依据的，也是毫无意义的。因为法院是纠纷的最终裁判机关，应按照审理民事案件的有关规定加以处理。
前文已论述申请仲裁的60日期限为劳动争议仲裁的申诉时效，不是除斥期间。尽管它与民事诉讼时效都属消灭时效制度，即当事人在一定期间内不主张权利就丧失法律保护的时效制度，但它有区别于诉讼时效的一面：
第一，劳动争议仲裁申诉时效是一种特别时效，仅适用于劳动争议这一特定民事法律关系。民法通则规定的诉讼时效是所有民事案件（除法律规定的以外）普通适用的时效。
第二，时效中止的事由与民事诉讼时效中止事由不同。根据劳动部《关于贯彻执行劳动法若干问题的意见》的规定，引起仲裁申诉时效中止的事由有二种，（一）是企业劳动争议调解委员会调解期间。《意见》第八十九条规定，劳动争议当事人向企业劳动调解委员会申请调解，应在30日结束调解，自调解结束之日起，申诉时效继续计算。调解超过30日，申请时效从30日之后的第一天继续计算。即因调解而中止申诉时效的最长期限为30天。（二）是当事人向仲裁机构申请至受理的期间申请时效中止。民法通则关于中止 的事由为不可抗力和其他障碍。
第三，劳动法关于仲裁申诉时效无中断及延长的规定。劳动法规定的申请时效为60日，民法通则规定的一般时效为二年，审理劳动争议案件适用何种规定劳动部《关于劳动争议仲裁工作几个问题的通知》（劳动部发（95）338号）指出：劳动法第82条对一般情况下仲裁申诉时效作出了规定，《企业劳动争议处理条例》第二十三条第二款“当事人因不可抗力或者有其他正当理由超过前款规定的申请仲裁时效的，仲裁委员会应当受理“的规定，是对特殊情况的特殊规定，应当继续执行。在实践中，仲裁委员会也是按照劳动部的这一规定去做的，这实际上就是对仲裁申诉时效的延长。

＜参考文献＞

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山东省高级人民法院民事审判庭．劳动争议案件理论与审判实务．