法的权利本位与义务本位

作者：彭 箭 江西省吉水县人民法院


随着我国经济建设取得的巨大成就和社会取得进步后，我国的法学研究也越来越繁荣。但不管法学研究繁荣到何种程度，我们应该肯定，权利与义务始终是法学研究的两个主要范畴。在1988年6月全国首次法学基本范畴研讨会以来，许多学者围绕“法是以权利为本位，还是以义务为本位”这一论题而展开了激烈的讨论。张文显教授的《从义务本位到权利本位是法的发展规律》一文，可以说也是对这一课题的一次富有成效的探讨。由于笔者才疏学浅，不敢冒昧对该文作出总体评论，但仅就其中某此问题作一浅论或做些拓展。

一、关于权利的界说
权利是人类文明社会所具有的一种实质性要素，它既是人的基本价值追求，也是社会文明演化进取的不可少的力量。在历史上，人类对权利的探求也可谓是一个艰苦而富有成效的过程，在这种艰苦的探寻过程中，我们不能不提到三位启蒙思想家，即洛克、孟德斯鸠和卢梭。他们对人类认识自己的权利作出了巨大的贡献。
洛克是以“自然法”作为分析权利的逻辑起点。洛克认为，根据自然法，每个人生来就有追求生命、自由和财产的权利，或者说，自由、平等和所有权，是人的不可剥夺的自然权利。因为“自然状态有一种为人人所应遵守的自然法对它起支配作用；而理性，也就是自然法，教导着有意遵从理性的全人类；人们既然都是平等和独立的，任何人就不得侵害他人的生命、健康、自由或财产。”①然而，这毕竟是一种自然权利状态，处于这种自然权利状态之中，每人都有自己的权利，如果每人的这种自然权利全部得到实现的话，就会不可避免地侵犯他人的权利，为了解决这个矛盾，于是需要政府和社会。因此，从这个意义上说，政府和社会的存在就在于以维护个人的这些自然权利，或者说，人类需要组织一个公民社会和一个民治政府，以保障这些自然权利的实现。当某些人在实现其权利而侵犯他人的权利（或利益）时，此时，就需要政府出面加以干预和防止，而政府出面干预的方法就是运用政府权利和法律。然而，政府的权利和法律的来源又是什么呢？洛克认为，这就是“社会契约”。即人们为了在社会中相安有序，各自自由地实现自己的权利，每人就必须让渡自己的一部分权利，并把这部分让渡的权利共同交给一个机关未管理和行使，这样就组成了一个公共机关，即政府。不可否认，在洛克的这种假定之下，政府当然可以运用权力和法律来保护自然权利，但是，我们又不能不注意到，既然政府拥有了权力，但谁又能保证政府就不运用这些权力来侵犯自然权利呢？洛克也意识到了这一点，并试图加以解决，但是，洛克冥思苦想之后，似乎还是没有找到理想的答案，而最终是由孟德斯鸠帮助为其解决。
孟德斯鸠耗20年之精力写成了《论法的精神》。在这一书中，孟德斯鸠直接论述权利问题甚少，而是把“权利”换成了一个法国能够普遍接受的概念——自由。孟德斯鸠认为，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万石不变的经验。”②人们既然通过“社会契约”而组成了政府，并给予了政府的权力，那么政府也就没滥用权力的危险和倾向，一旦政府滥用权力，那么人们的权利就会被肆意践踏和侵犯。因为，当“立法权和行政权集中在同一个人或同一个机关之手，自由便不复存在了；因为人们将要害怕这个国王或议会制定暴虐的法律，并地执行这些法律。……如果司法权同立法权合而为一，则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一，法官便将握有压迫者的力量。”③可见，为了使人们的自由不被随意剥夺和侵犯，孟德斯鸠密切注视着国家权力的运行，注视着国家的立法权，行政权和司法权之间关系和地位，也正是在这个基础上，孟德斯鸠提出了“三权分立”之理论，以此来用权力限制权力，用权力来约束权力，即立法权，行政权和司法权分属不同的国家机关行使，国家立法机关行使立法权，行政机关行使行政权，司法机关行使司法权，三机关彼此制约与均衡。只有在这种权力制约的体制下，国家权力就不会去轻易地剥夺和限制公民的权利，从而使公民的权利得到充分的实现，这样就解决了洛克所没有解决的问题。
卢梭对权利的论述也有其自己的理解。同样，卢梭的整个权利学说都是假自然之名进行的。一方面，他主张人的权利来自于自然法，根据自然法每个人都是自由和平等的。他认为，权利不仅是每个人生存的主要手段，而且是人的一切能力中最崇高的能力，是人区别于其他动物的主要特点。另一方面，卢梭与洛克一样，也主张，为了权利的实现，人们就得签订一个契约，建立社会与政府。但是，在这种情况下，卢梭更看重国家的作用，国家既是个人的全部财富的主人，也是个人生死权的定夺者。因为在卢梭看来，在这种社会契约中，“每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个集体。”④即国家实质上就是个人所有权利的唯一裁判者。在这里，卢梭又把国家实质上看作是一个种公意，其代表的是公共利益，并且认为这种公益不可能犯错误，不可能侵犯个人权利。因为“公益永远是公正的，而且永远以公共利益为依归。”⑤当然，卢梭的这种论点过于绝对，他没有认识到，一个绝对至上的主权者，国家权力或公意必定意味着专制。
通过上述几位启蒙思想家关于权利的论述，我们不难看出，这些启蒙思想家也不得不承认，所谓的自然权利也是需要国家权利支持的。诚然，在权利的问题上，它所遇到的第一个难题，就是权利与国家权力的问题，因为个人权利如果没有国家权力的支撑和保障就无法实现，但是，国家权力在支撑和保障个人权利的过程中，又不能没有边界，不能没有任何限制，否则，国家权力又会对个人权利的践踏和侵犯。因此，这又需要对国家权力加以约束和限制。但是，对国家权力机关加以约束和限制如何进行呢？或者说对国家权力进行约束和限制以何为准呢？是仅以现行的法律规定（实在法）为准呢？还是在除了实在法的规定之外另有其它的东西呢？这里就涉及到实在法与应然法的问题了。具体说，涉及到“法定权利”和“应有权利”的问题了。我们知道法定权利来源于国家权力，没有国家的授权一切合理的要求都不会成为权利，它说明了权利的尺度，是为主体从强化法律的实效方面实现权利提供了法律依据。应有权利是来源于人的道德性质，国家权力的授权只是对这种基于道德性质合理要求的一种认可而矣，它说明了权利的性质，是社会主体评价法定权利的依据。因此，对上述问题的不同理解，便会得出法的本位的不同结论。申言之，义务本位法是以实在法对考察基点，而权利本位法是以应然法为考察基点。在与国家权力关系问题上也会得出截然不同的结论。

二、关于“义务本位”的理解
为了更好的理解“权利本位”这一命题，在此，我们有必要对“义务本位”作简要的理解。张文显教授认为“义务本位法”存在于前资本主义法中，并有其深刻的经济基础，政治背景和伦理支撑。前资本主义是一种自然经济的社会，处于完全封闭的状态之中，在这样的社会中，皇帝握有无限的权力，居于至高无上的地位，口含天宪，言出法随，在这样的社会中，法律必定道德化或宗教化，重伦理轻法理，大量的道德规范或宗教规范被统治阶级的国家化为法律规范，道德原则和宗教信条亦被奉为法的精神。⑥因此，在“义务本位”法的社会中，法的主要作用是社会控制，强调的是一种服从，臣民服从皇帝，奴隶服从奴隶主，农民服从地主，被统治阶级服从统治阶级。少数人享有特权，而大多数只享有少部分权利，甚至根本无权。因此，在这样的社会中，不平等、不自由是其显著的特征，法律也根本不以平等、自由、民主等作为其价值取向，而仅仅是作为一种统治的工具，是一种镇压人民反抗的工具。所以，这样的法律当然是以人的义务为其首要任务。也正因为如此，所以我们可以肯定地宣称，随着社会的发展和人们思想的解放，这种以“义务为本位”的法必将被历史所淘汰而寿终正寝。比如，中国古代法律规定的“八议”制度就是这种法的最好脚注，这种法充分体现了不平等的思想，规定了达官贵人的“议”、“请”、减”、“免”、“赎”等制度，而平民百姓犯法却无法有此特权。
当然，我们也注意到，“义务本位”法所考察的基点是实在法，在谈及人的权利时仅以现行法律的规定为限，如果法律没有赋予人的某种权利，那么人便不享有此种权利。换句话说，人的权利来源于法律的规定。其实，这种考察基点是我们所不赞成的。首先，立法者不能在法律中穷尽人的权利，也无法穷尽人的权利。其次，统治阶级会利用立法权在法律中规定自己的特权。再次，在人的正当权利遭到侵犯时，却得不到应有的救济。因为这种法，正如上文所指，不是以价值作为导向而仅仅以社会秩序作为考察目标。因此，践踏人权，压迫民众，保护特权便成了其必然的逻辑结论。从权利和国家权力的关系来看，这种义务本位法的社会中，国家权力是第一位的，权利是其次的，首先保证的是国家权力的运行，在此基础上，通过规定公民的义务来给予一定的权利。既是说，国家权力是不受限制的，支配这个社会的主要力量是实实在在的权力，其它的一切诸如法律、权力等也只是一种完全从属、依附于权力的附属品。

三、关于“权利本位”的理解
如上所述，在我们理解了权利的基本含义以后，就为我们理解“权利本位”提供了一把钥匙。那么，“权利本位”又何指呢？有学者认为，“权利本位”是“法以（应当以）权利为其起点、轴心或重点”的简明说法；在整个社会中，社会成员皆为权利主体，都平等地享有各种权利，在权利和义务的关系上，权利是目的，义务是手段，权利是第一性因素，义务是第二性的因素，权利是国家通过法律予以承认和保护的利益及权利主体根据法律作出选择以实现其利益的一种能动手段，而义务是国家通过法律规定的，权利相对人应当适应权利主体的合法要求而作为或不作为的约束，即主体的权利通常是通过权利相对人履行义务而实现的。该学者又进一步认为，权利包括个体权利、集体权利、社会权利、国家权利等，权利是有界限的。一方面，权利所体现的利益以及为追求这种利益所采取的行为方式或幅度，是被限制在社会普遍利益之中的，是受社会的经济机构和文化发展水平制约的，亦即以统治阶级所代表的社会的承受能力为限的；另一方面，权利是以权利相对人的法定义务范围和实际履行能力为限度的。在以权利作为本位的法的社会里（包括资本主义和社会主义法），法律首要强调的是人的自由、平等、民主和文明，尽管在资本主义社会和社会主义社会里，这种自由、平等、民主和文明所享有的主体不完全相同，但是，都是以这些价值作为导向。⑦因此，我们认为，“权利本位说”强调了两个互相联系的问题：根据现代的价值准则，在权利和义务关系中，合乎理解的法律应当以权利而不是以义务作为其本位；其二，现代法制应当以对权利的确认和保护为宗旨去设定和分配义务。或者可以说，“权利本位说”讨论的范围在于立法导向，立足于价值分析，所强调的是“法应当怎样”、所回答的是“应当是什么”，而不是或主要不是回答“是什么”的问题。比如，在关于“不得杀人”（或禁止杀人）的法律规定中，“不得杀人”这一义务，是渊源于人们有生存的权利，即“生存权利”，而不是因为有“不得杀人”的义务，我们才有理由活下去。拘句话说，只是因为我们有“生存权利”这一权利。所以，就要禁止杀人，而不得随意剥夺人的生命权利；而不是相反的表述，即首先有法律的“禁止杀人”的义务规范，才使人的“生存权利”不受侵犯。
然而，正如“义务本位”法一样，“权利本位”法也有其深刻的经济根源和政治基础。而在当今的世界中，“权利本位”法有资本主义的法和社会主义的法，两者都是以权利为本位的，但是两者之间有着根本的区别。资本主义法是以资本主义商品经济和资产阶级民主政治为其经济基础和政治基础的。在此，尽管其形式上是平等、自由、民主、文明的，但实质上是不自由、不平等、不文明、不民主的，有着极大的虚伪性。而社会主义法是一种人类最新类型的法，它把权利本位与社会主义原则相结合，是由社会主义国家的生产资料公有制和无产阶级专政（人民民主专政）的性质所决定的。因此，这种法就充分体现了公民的平等、自由、民主和文明。⑧
但是，我们必须注意到，权利本位法所考察的基点是与义务本位法所不同的，是站在“应然”的角度去理解法律，是一种价值分析，它提出的一些问题诸如“法应当怎样”、“法的价值标准是什么”等是法学理论不能回避的。对这些问题的深究表现了法学以及法学家对立法的价值取向以及整个人类命运的关切。这种理论主张，权利应当成为法的价值取向，立法者应从权利的角度出发来进行义务的设定与分配，义务是实现权利的必要手段而不是目的。所以，以此为基础和取向，强调公民的平等、自由、民主、文明便是这种权利本位法所追求的目标，尽管这些平等、自由、民主等在不同的社会有不同的含义（在资本主义社会是形式性的，在社会主义社会是实质性的），但我们不能否认都是以这些价值作为取向。从权利和国家权力的关系上看，这种权利本位法首先以权利作为第一性的，国家权力是其次的。或者说这种权利本位法首先强调的是国家权力要受到法律的制约，国家权力不能轻易地去侵犯和干涉公民的权利，相反应当有力地保障公民的权利的充分实现。这就较好地解决了权利与国家权力之间的构成问题。
我们正处于社会主义国家中，社会主义法是以权利为本位的法。这是一种人类最新类型的法，是建立在社会主义生产资料公有制经济基础和民主政治基础之上的法。这种法从本质上应该说反映了公民的平等、自由和民主。这种法也在一定程度上反映了法的一般发展规律，即取代了资本主义的权利本位法而建立了一种新类型的社会主义权利本位法。当然，我们也必须承认，社会主义从确立法的权利本位原则到完善权利本位立法需要一个过程。我们国家从建国之初到十一届三中全会以前，尽管确立了法的权利本位原则，但是由于生产力不发展，封建专制思想严重存在等原因，这种权利本位原则受到了严重冲击乃至取消，国家权力过于膨胀，官僚主义泛滥，个人迷信严重，法律变成了虚无主义，对国家权力的限制和约束起不到丝毫的作用。只是到十一届三中全会以后，这种现象才有了根本的改变，社会主义权利本位原则法重新确立，并积极地加以贯彻，人民当家作主的意识不断强化，社会主义民主不断深入人心，广大人民群众的自主性、自由权利和尊严不断得到充分反映和实现。当然，我们还有很长的路要走，这就要求我们应当考察法从义务本位到权利本位的规律，探索社会主义权利本位价值，不断完善权利理论。

四、结语
法是以权利为本位，还是以义务为本位，是现代法理学的基本论题之一，也是民主和法制建设面临的一个重大实际问题。这一论题也在我国法学界引起了广泛而热烈的讨论，有学者赞成义务本位，有学者推崇权利本位，两者各执一词，互不相让，且各有道理和说服力，然而两者所考察的基点和站立的角度各不相同，因而得出不同的结论也是顺理成章，义务本位站在实在法的角度，以实在法作为其考察基点，首要的是强调维护社会秩序，而权利本位法站在应然法的角度，以应然法作为其考察基点，以法的价值作为导向，强调人类的平等、自由和民主。在处理国家权力的问题上，义务本位法由于强调社会秩序和社会控制，因而在法律规定中主要是义务规范和禁止规范，这就在某种程度上支撑着国家权力支配着整个社会，反言之，国家权力是不受法律的约束和限制的。即便法律在某些方面有对国家权力的限制，然而一旦当社会秩序混乱和社会控制失调时，国家权力会赤裸裸地干预和镇压而根本不会顾及人的权利。权利本位法由于强调人的权利，以平等、自由、民主等作为价值取向，因而在法律规定中主要是权利规范，并且为了保障人的权利的充分实现，就不得不要限制和约束国家权力的运行，以防止国家权力对人的权利毫无根据的侵犯。以此观之，义务本位法和权利本位法存在显著的差别，在当今逐步走向法治的社会中，我们应毫不犹豫地选择权利本位法。从历史发展的角度来看，我们当然可以肯定地认为：从义务本位到权利本位是法的发展规律。


①洛克：《政府论》下篇，⑤同上，第39页。
商务印书管1964年版，第6页。
②孟德思鸠：《论法的精神》上册，商务印书馆1961年版第154页。
③同上，第156页。
④卢梭：《社会契约论》，商务书馆1980版第23页。



江苏省淮安市人民政府办公室


淮安市政府办公室关于印发淮安市行政执法评议考核规定和淮安市行政执法过错责任追究办法的通知


淮政办发〔2006〕104号



各县（区）人民政府，市各委、办、局，市各直属单位，部、省属驻淮单位:

《淮安市行政执法评议考核规定》和《淮安市行政执法过错责任追究办法》已经市政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。



淮安市人民政府办公室

二○○六年八月三十一日



淮安市行政执法评议考核规定

第一条 为了进一步落实行政执法责任制,规范行政执法行为，促进和保障行政执法机关依法行政，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据国家和省有关规定，结合本市实际，制定本规定。

第二条 本市各级行政执法机关及其行政执法人员应当遵守本规定。

第三条 本规定所称行政执法，是指各级行政执法机关依法制定规范性文件，实施行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收或征用、行政裁决、行政确认、行政监督检查、行政给付等行政行为。

本规定所称行政执法责任制，是指行政执法机关将法定职责进行分解，明确行政执法机构及其人员的执法权限、责任的制度。

本规定所称行政执法机关，是指具有行政执法主体资格的各级行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。

本规定所称行政执法人员，是指各级行政执法机关中取得行政执法资格，并承担行政执法任务的工作人员。

第四条 建立和实施行政执法责任制应当坚持职权法定、权责一致、内外监督相结合的原则。

第五条 县级以上人民政府领导本行政区域内的行政执法责任制工作。县级以上人民政府法制机构及政府所属行政执法机关会同有关部门负责本地区、本部门行政执法责任制实施工作。

第六条 行政执法机关应当依照本规定建立和实施行政执法责任制。

第七条 行政执法机关的行政首长是本机关行政执法责任制的责任人，负责领导本机关行政执法责任制。

第八条 县（区）人民政府法制机构每年应当将本地实施行政执法责任制的工作情况报告上级人民政府法制机构。

市、县（区）人民政府所属行政执法机关每年应当将本机关实施行政执法责任制工作情况报告同级人民政府法制机构和上级业务主管机关。

第九条 行政执法机关建立行政执法责任制应当包括下列内容：

（一）法定职权的分类整理，分解落实，定岗定责；

（二）本机关及其内设机构、行政执法人员的行政执法权限、责任和工作目标；

（三）行政执法责任定性定量与评议考核制度；

（四）行政执法责任的追究制度；

（五）行政执法活动的公开、公示制度；

（六）勤政、廉政、行政效能方面的保障措施及举报投诉制度；

（七）对行政执法人员的法律知识培训、考核措施及秉公执法、文明执法的要求；

（八）行政执法文书使用、档案管理和案件统计报告制度；

（九）其他有关行政执法责任制的内容。

第十条 行政执法机关的评议考核每年度进行一次，由市、县（区）政府和各行政执法机关法制机构组织实施。

第十一条 对行政执法机关评议考核的主要内容有：

（一）领导和组织实施行政执法责任制的工作情况；

（二）建立和落实行政执法责任制有关制度的情况；

（三）行政执法培训工作内容、人员、时间、效果“四落实”情况；

（四）规范性文件备案审查工作情况；

（五）行政许可、行政处罚、行政强制等行政执法以及行政复议等有关工作开展情况；

（六）对行政执法人员违法行为的追究情况；

（七）其他需要评议考核的内容。

第十二条 评议考核可以采取下列方式进行：

（一）听取被评议考核机关的汇报；

（二）查阅行政执法档案以及与行政执法有关的其他工作资料；

（三）向被评议考核机关有工作联系的单位了解情况；

（四）征求人大代表、政协委员或社会各界对评议考核机关的意见。

第十三条 评议考核结果，由各级政府法制机构核定，同时作为评价行政执法机关负责人政绩的内容之一。

第十四条 对行政执法人员的评议考核纳入年度工作考核内容。

第十五条 市、县（区）人民政府所属行政执法机关应向本级人民政府报告遵守和执法法律、法规和规章的情况，及时反映存在的问题。各级政府法制机构负责本行政区域内行政执法责任制有关工作的监督检查。对本行政区域内社会反映强烈的有关行政执法工作的突出问题，应当及时开展专门调查，并向本级人民政府报告调查情况。市、县（区）人民政府所属行政执法机关法制工作机构负责本系统行政执法责任制有关工作的监督检查。

第十六条 行政执法机关的行政执法主体资格，由各级政府法制机构依据法律、法规和规章的规定审核，并经同级人民政府确认后，在有关媒体上公布。

第十七条 行政执法人员必须申领行政执法资格证，实行持证上岗，亮证执法。

根据法律、法规规定持有其他行政执法证件的，应当向同级人民政府法制机构备案。

县级以上人民政府所属行政执法机关应当将本机关行政执法人员名单及其变化情况及时在当地媒体上公布，接受社会监督。

第十八条 具有下列情形之一的，由县级以上人民政府或上级行政主管部门给予通报批评，构成行政违纪的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予行政处分：

（一）未建立和实施行政执法责任制的；

（二）拒不接受监督检查和评议考核的；

（三）弄虚作假的。

第十九条 有关部门开展监督检查和评议考核的人员，在监督检查、评议考核工作中弄虚作假、徇私舞弊、玩忽职守，构成行政违纪的，按人事管理权限依法给予行政处分。

第二十条 本规定自2006年10月1日起实施。



淮安市行政执法过错责任追究办法



第一章 总则

第一条 为促进依法行政，提高行政效能，规范行政执法行为，保证行政执法机关、行政执法人员合法、公正、高效实施行政管理，预防和及时纠正行政执法过错行为，追究有关行政机关或者行政执法人员的行政执法过错责任，维护公民、法人和其他组织的合法权益，根据有关法律、法规，结合我市实际，制定本办法。

第二条 本市各级行政执法机关及其行政执法人员的行政执法过错责任追究适用本办法。

第三条 行政执法过错责任的追究，坚持权力与责任相平衡、责任与惩戒相适应、教育与惩戒相结合的原则。

第四条 市、县（区）人民政府领导本行政区域的行政执法过错责任追究工作。

第五条 各级行政执法机关实施行政执法过错责任追究制度和追究工作情况纳入行政执法责任制评议考核范围，作为工作目标管理和岗位考核的内容。

第二章 行政执法过错行为

第六条 行政执法过错行为是指行政执法机关及其行政执法人员在行政执法活动中，因故意或者过失作出违法或者明显不当的具体行政行为，以及不履行法定职责的不作为等行为。

第七条 在实施行政许可过程中的下列行为，属于行政执法过错行为：

（一）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；

（二）不在办公场所公示依法应当公示的材料，或者不公开依法应当公开的信息的；

（三）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；

（四）未依法说明不受理行政许可申请或者不予行政许可理由的；

（五）依法应当举行听证而不举行听证的；

（六）对不符合法定条件的申请人准予行政许可的；

（七）对符合法定条件的申请人不予行政许可，或者不在规定时限内作出行政许可决定的；

（八）依法应经过招标、拍卖、考试等方式择优作出行政许可决定而未经招标、拍卖、考试等方式，或者不根据招标、拍卖结果、考试成绩等作出准予行政许可决定的；

（九）无法定依据收费或者不按法定项目和标准收费的；

（十）对涉及不同部门的行政许可，在规定期限内不办理、延迟办理，或者办理完毕后应当及时移交其他部门而不移交，或者拖延移交的；

（十一）不按规定向申请人出具相关书面凭证的；

（十二）将行政许可权违法委托给公民、法人和其他组织行使的；

（十三）其他违反行政许可规定，贻误行政许可工作，损害许可申请人合法权益的。

第八条 在实施行政征收、征用过程中的下列行为，属于行政执法过错行为：

（一）无法定依据、法定职权实施征收、征用的；

（二）擅自设立征收、征用项目，或者擅自改变征收、征用范围和标准的；

（三）未按法定程序实施征收、征用的；

（四）其他违反征收、征用规定的。

第九条 在实施行政检查过程中的下列行为，属于行政执法过错行为：

（一）无法定依据、法定职权实施行政检查的；

（二）超越法定权限实施行政检查的；

（三）非正当目的实施行政检查的；

（四）不按法定程序、时限实施行政检查的；

（五）放弃、推诿、拖延、拒绝履行行政检查职责的；

（六）隐瞒、包庇、袒护、纵容违法行为的；

（七）其他违反行政检查工作规定，损害行政管理相对人合法权益的。

第十条 在实施行政强制过程中的下列行为，属于行政执法过错行为：

（一）无法定职权或者超越法定职权实施行政强制的；

（二）无法定事实依据实施行政强制的；

（三）违反法定程序实施行政强制的；

（四）擅自使用、丢失、损毁查封、扣押的财物的；

（五）其他违反行政强制规定，损害行政管理相对人合法权益的。

第十一条 在实施行政处罚过程中的下列行为，属于行政执法过错行为：

（一）无法定处罚依据和事实依据实施行政处罚的；

（二）指派、委托不具备行政执法资格的组织或人员实施行政处罚的；

（三）擅自设定行政处罚或者改变行政处罚种类、幅度的；

（四）对当事人的同一违法行为重复罚款的；

（五）违反“罚缴分离”规定，擅自收取罚款的；

（六）对当事人进行罚款、没收财物的处罚不开具法定部门制发的罚款、没收财物单据的；

（七）应当移交司法机关追究刑事责任而不移交的；

（八）玩忽职守，对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚的；

（九）未履行法定告知义务的；

（十）依法应当组织听证而不组织听证的；

（十一）实施行政处罚显失公正的；

（十二）其他违反法律规定的。

第十二条 在实施其他行政管理过程中的下列行为，属于行政执法过错行为：

（一）违法集资、摊派费用，或者要求公民、法人和其他组织履行非法定义务的；

（二）侵犯公民、法人和其他组织的合法经营自主权的；

（三）要求公民、法人和其他组织接受无法定依据的指定服务，或者购买无法定依据的指定商品的；

（四）损害公民、法人和其他组织人身权、财产权的其他违法执法行为；

（五）违反有关规定，截留、私分、挪用罚没款、征收款，截留、私分、使用、损毁被没收、征收、征用财物的。

第十三条 不履行法定职责的下列行为，属于行政执法过错行为：

（一）经公民、法人和其他组织请求，拒绝履行法律、法规和规章规定的特定义务的；

（二）拒绝、拖延执行上级机关依法作出的行政决定的；

（三）具有法定义务在法定期限内不作为的；

（四）不依法给予公民、法人和其他组织行政赔偿、行政救济、行政补偿、行政给付的；

（五）依法应当向公民、法人和其他组织出具凭证而未出具的；

（六）其他法律、法规和规章规定应当作为而不作为的。

第三章 行政执法过错责任及追究形式

第十四条 对妨碍正常行政管理秩序，损害行政管理相对人合法权益，造成不良社会影响或者其他危害后果的行政执法过错行为，应当追究有关行政执法机关及其行政执法人员的行政执法过错责任。

第十五条 应当经过审核、审批的具体行政行为，产生行政执法过错行为的，对行政执法人员按下列情形追究行政执法过错责任：

（一）承办人未经审核人、批准人审核、批准而擅自作出的，追究承办人的行政执法过错责任；

（二）承办人弄虚作假、徇私舞弊，致使审核人、批准人未能正确履行审核、批准职责，追究承办人的行政执法过错责任；

（三）虽经审核人审核、批准人批准，但承办人不依照审核、批准内容实施的，追究承办人的行政执法过错责任；

（四）承办人因过失提出错误意见，审核人、批准人应当发现而没有发现，或者发现后未予纠正，按所起作用大小追究承办人、审核人、批准人的行政执法过错责任；

（五）审核人不采纳或者改变承办人正确意见，批准人应当发现而没有发现，按照审核人意见批准的，按所起作用大小追究审核人、批准人的行政执法过错责任；

（六）审核人未报请批准而直接作出错误决定的，追究审核人的行政执法过错责任；

（七）批准人改变承办人、审核人正确意见，或者未经承办人拟办、审核人审核，批准人直接作出错误决定的，追究批准人的行政执法过错责任。

第十六条 经行政执法机关集体讨论决定作出的具体行政行为，产生行政执法过错行为的，追究行政执法机关主要负责人的行政执法过错责任。

第十七条 两个以上行政执法机关联合执法、集中执法活动中产生的行政执法过错行为，追究有关行政执法机关及其负责人的行政执法过错责任。

第十八条 行政执法人员执行公务时，认为上级的决定、命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定、命令的意见；上级不改变该决定、命令，或者要求立即执行的，执行后产生的行政执法过错行为，由上级承担相应责任；但行政执法人员执行明显违法的决定、命令的，应当依法承担相应的行政执法过错责任。

第十九条 行政执法人员具有下列情形，应当从重追究其行政执法过错责任：

（一）行政执法人员明知本人的行政执法过错行为处于继续状态，而不积极采取措施予以纠正的；

（二）行政执法人员一年内发生三次以上行政执法过错行为，或者两次以上被追究行政执法过错责任，仍然发生同一性质、同一种类行政执法过错行为的；

（三）干扰、阻碍、抗拒对其行政执法过错行为进行调查的；

（四）对投诉人、检举人、控告人或者责任追究承办人员打击报复的。

第二十条 对于共同行政执法过错行为的产生具有辅助或者次要作用的行政执法人员，应当比照对该行为的产生具有决定性作用或者主要作用的行政执法人员从轻或者减轻追究。

第二十一条 行政执法人员发现行政执法过错行为，并积极采取补救措施，防止危害后果发生的，可以不追究其行政执法过错责任；采取的补救措施，未能防止危害后果发生的，应当承担行政执法过错责任，但可以从轻或者减轻追究。

第二十二条 行政执法机关及其行政执法人员有下列情形之一的，不承担行政执法过错责任：

（一）因不可抗力产生的行政执法过错行为；

（二）因正当防卫、紧急避险等原因产生的行政执法过错行为；

（三）因行政管理相对人的过错造成的行政执法过错行为。

第二十三条 行政执法过错行为情节、危害后果显著轻微的，可以不予追究行政执法过错责任。

第二十四条 根据行政执法人员的行政执法过错行为的性质、情节、后果，行政执法过错责任追究机关可以给予下列形式的处理：

（一）性质、情节轻微、危害后果不大的，诫免谈话或者责令书面检讨；

（二）性质、情节轻微，社会影响较大的，通报批评；

（三）性质、情节一般，危害后果较大的，离岗培训；

（四）性质恶劣、情节较重，危害后果较大的，调离执法岗位或者取消执法资格。行政执法人员年度考核不合格的，行政执法过错责任追究机关可以视情况按照前款规定形式处理。涉嫌违反政纪的，由任免机关、监察机关依法依纪处理。涉嫌构成犯罪的，移送司法机关处理。

第二十五条 具有下列情形的，行政执法过错责任追究机关可以责令行政执法机关限期整改；情节严重的，可以给予通报批评或者建议取消评比先进资格：

（一）作出的具体行政行为在行政复议和行政诉讼中被确认违法或者变更、撤销的比例较高的；

（二）行政执法责任制评议考核时，外部评议群众满意度较低的；

（三）不推行行政执法责任制，或者在推行行政执法责任制工作中弄虚作假、虚报敷衍的。

第二十六条 依照本办法追究有关行政执法机关和行政执法人员行政执法过错责任外，需要对有关行政执法人员采取组织处理措施的，按照干部管理权限和规定的程序办理。行政执法过错责任追究机关有权向有关机关提出处理建议。

第四章 行政执法过错责任追究程序

第二十七条 行政执法机关及其负责人的行政执法过错责任，由本级人民政府监察机关负责追究。

实行垂直管理的行政执法机关及其负责人的行政执法过错责任，由其上级机关负责追究，本级人民政府监察机关可以向其上级机关提出追究责任的建议。

实行双重管理的行政执法机关及其负责人的行政执法过错责任，按照有关管理职责规定由有关机关予以追究。

其他行政执法人员的行政执法过错责任由其所在的行政执法机关负责追究。

第二十八条 市、县（区）人民政府法制机构及政府所属行政执法机关的法制机构负责承办本级政府、本部门追究行政执法过错责任的具体工作。

第二十九条 上级行政执法过错责任追究机关认为下级行政执法过错责任追究机关负责追究的行政执法过错行为在本地区、本系统内影响较大，且下级行政执法过错责任追究机关尚未予以追究的,可以直接予以追究。

第三十条 有下列情形之一的，行政执法过错责任追究机关应当开展调查：

（一）具体行政行为被人民法院、行政复议机关判决或者决定撤销、部分撤销、变更、责令重新作出、确认为违法，以及责令履行法定职责的；

（二）可能存在行政执法过错行为，上级或者同级人大机关，上级行政执法机关要求调查处理的；

（三）可能存在行政执法过错行为，上级或者同级人大代表、政协委员以建议、提案形式要求调查处理的；

（四）可能存在行政执法过错行为，上级或者同级行政执法监督机构、监察机关要求调查处理的；

（五）行政执法过错责任追究机关发现的其他应当开展调查的情形。

第三十一条 公民、法人或者其他组织投诉、检举、控告有关行政执法机关及其行政执法人员行政执法过错行为的，行政执法过错责任追究机关应当自收到有关材料后15个工作日内决定是否开展调查。经审查需要追究有关行政执法人员行政执法过错责任的，应当开展调查。决定不开展调查，但有明确投诉人、检举人、控告人的，应当告知不开展调查的理由。

第三十二条 行政执法人员的行政执法过错行为构成犯罪、行政违纪的，依法被追究刑事责任或给予行政处分后，仍需要追究行政执法过错责任的，依据有关机关认定的事实、性质和情节进行追究。刑事案件、行政监察案件结案后，涉案行政执法人员未被追究刑事责任和未受到行政处分，具有行政执法过错行为，需要追究行政执法过错责任的，依据有关部门认定的事实、性质和情节进行追究。

第三十三条 开展调查工作应当由行政执法过错责任追究机关的两名以上工作人员进行。

第三十四条 有关行政执法机关及其行政执法人员应当积极配合调查，如实说明被调查的行政执法行为的有关情况。

第三十五条 负责对有关行政执法过错行为进行调查的工作人员可以向有关的或者知情的公民、法人或者其他组织进行调查。

第三十六条 行政执法过错责任追究机关承办追究工作的有关人员与行政执法过错行为人有利害关系，或者具有其他可能影响公正处理原因的，应当回避。

第三十七条 行政执法过错责任追究机关作出追究决定前，应当听取当事人的意见，当事人有权进行陈述和申辩。

第三十八条 追究行政执法过错责任必须做到事实清楚、证据确实、客观公正。

第三十九条 根据调查结果，行政执法过错责任追究机关应当作出以下决定或认定：

（一）事实清楚、证据确实的，作出追究行政执法过错责任的决定；

（二）虽有行政执法过错行为，但具有本办法规定的免责情形的，作出不予追究行政执法过错责任的决定；

（三）事实不清楚、证据不确实的，作出不予追究行政执法过错责任的决定；

（四）没有行政执法过错行为的，作出没有行政执法过错行为的认定；

（五）应由其他机关处理的，作出移送有关机关处理的决定。第四十条行政执法过错责任追究机关作出行政执法过错责任追究决定时，应当制作行政执法过错责任追究决定书。

行政执法过错责任追究决定书应当载明以下内容：

（一）被追究行政执法过错责任的行政执法机关或者行政执法人员的基本情况；

（二）行政执法过错行为的事实和证据；

（三）行政执法过错责任的认定；

（四）行政执法过错责任追究的依据；

（五）行政执法过错责任追究机关的处理决定；

（六）不服行政执法过错责任追究决定的申诉途径、期限和方式；

（七）作出决定的机关和决定日期。行政执法过错责任追究决定书必须盖有行政执法过错责任追究机关的印章。

第四十一条 行政执法过错责任案件的当事人不服行政执法过错责任追究机关作出的有关决定的，可以自收到决定书之日起30日内以书面形式向作出决定的行政执法过错责任追究机关申诉。

行政执法过错责任追究机关应当自接到书面申诉材料之日起30日内作出复查决定。符合《中华人民共和国行政监察法》、《中华人民共和国公务员法》规定的有关情形的，当事人可以依法向监察部门、人事部门申诉。申诉期间，行政执法过错责任追究决定不停止执行。

第四十二条 行政执法过错行为一经确认后，有关行政执法机关及其行政执法人员应当自行纠正；拒不纠正的，由行政执法过错责任追究机关责令限期纠正。

第四十三条 行政执法机关对本机关发生的行政执法过错行为不按规定调查处理的，上级行政执法机关、同级人民政府法制机构和监察机关可以责令调查处理。接到责令调查处理的通知后，拒不执行的，追究该机关有关负责人的责任。

第四十四条 行政执法过错行为两年内未被发现的，不再追究有关行政执法机关及其行政执法人员的行政执法过错责任。行政执法过错行为处于连续或继续状态的，追究时效从行政执法过错行为终了之时起计算。法律、法规和国家部委规章对追究时效另有规定的，从其规定。

第四十五条 行政执法机关及其行政执法人员的行政执法过错行为造成的社会影响恶劣，或者严重损害公民、法人和他组织的人身权利、财产权利，确有必要予以追究的，不受追究时效限制。

第五章 附则

第四十六条 本办法所指行政执法机关，是指具有行政执法职能的各级行政机关，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。对依法受行政执法机关委托从事行政执法活动的组织及其执法人员的过错责任追究参照本办法执行。

本办法所指行政执法人员，是指各级行政执法机关从事行政执法活动的工作人员。本办法所指行政执法过错责任追究机关，是指依照本办法第二十七条、第二十九条之规定有权追究行政执法机关、行政执法人员行政执法过错责任的各级人民政府，以及各级人民政府所属的监察机关和行政执法机关。

第四十七条 各县(区)人民政府和市政府所属行政执法机关应当依照本办法，结合本地区、本部门实际，制定实施细则。

第四十八条 本办法自2006年10月1日起施行。