浅析当前检察机关查办职务犯罪案件质量低的
成因及解决对策
肖景炎 张玉玲
近年来，一些检察机关查办的职务犯罪案件质量不高，存在着“立不准、诉不出、判不了”等现象，其直接表现为“两高一低”，即不诉率高、撤案率高、而起诉率低，尽管这种现象引起了检察机关有关部门的重视，并正在采取有力措施加以解决，但效果仍不十分明显。笔者认为，目前检察机关要解决好查办的职务犯罪案件质量低的问题，应从以下方面着手：
一、 认真分析职务犯罪案件质量低的表现形式
从近年来的办案实践看，检察机关查办的贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件质量较低，主要表现有三种形式：（1）、从案件本身的性质上看，案值不大，涉嫌贪污贿赂犯罪的数额较小。出现了平常所说的“踩线案件”，如贪污数额5000元，受贿数额8000元等，对这类案件，如果有一笔犯罪数额的证据不够扎实，一旦发生翻证，就会导致案件的流产；（2）、从检察机关对案件的侦查情况来看，采取的措施不力，造成案件突破难。出现了所谓的“弹性案件” 、“疲软案件”，这类职务犯罪案件一般侦查过程中所采取强制措施不力、案件一时难以突破，造成侦查周期较长。在侦查终结后，对案件处理上结果出现了所谓的“放纵案件”， “下台阶案件”。这些案件都经不起公诉部门的审查和开庭质证，结果案件证据流失，无法结案，形成进退两难的局面，最后检察机关只能作出勉强处理，给自已找台阶下。（3）、从检察机关的办案效果上看，职务犯罪嫌疑人具有相当的反侦查能力，查案难度大。由于侦查对象的身份和地位具有特殊性，一旦立案，必然会在当地引起一定的反响，迫使检察机关前期的侦查工作必须进行得轰轰烈烈，这和后期侦查的草草收兵形成了明显的反差，严肃的执法活动形成了整个侦查办案期间的“大起大落”，甚至个别案件由于对犯罪嫌疑人未适时采取强制措施，不仅给犯罪嫌疑人串供、翻供提供了机会，而且在人民群众中留下检察机关“执法不严”的不好印象，在一定程度上又影响了人民群众对检察机关的信任和支持。
二、 查找职务犯罪案件质量低的主要成因
检察机关侦查的职务犯罪案件质量不高，总体上来看，主要原因在于检察机关不能严格执法。但进行深层次地剖析，既有主观上存在执法不严的因素，也客观上存在的“地方保护”原因。如客观上表现为一些当地领导层中存在的“行政干预”，甚至于还有个人之间的“利害关系”等，但笔者认为类似上述的客观因素并非主要原因，而检察机关执法过程中自身存在的原因是主要的，概括起来主要有四个方面的问题：
1、 存在着重数量，轻质量的问题。由于近年来，各级检察机关都把检察业务作为中心工作来抓，因此查办职务犯罪案件也就自然成了检察业务工作中的重中之重，于是有些检察院便把“立案数量”作为工作标准之一，有的直接或变相地规定了“办案指标”，甚至对完不成指标的单位实行“一票否决”。这样，无形中就给办案人员施加了压力，从而产生了“紧迫感”。在办案过程中，为了完成任务数就搞一些凑数案子。这就给以后案件的审查起诉工作埋下隐患，最后又不得不为处理这类案件找台阶下。
2、 存在着重初查，轻侦查的问题。从办案的程序上看，初查是立案前的调查，从严格意义上看，它并不算是正式进入法律程序，只是为立案侦查做好有关方面的准备。在办案实践中，初查工作，尤其是秘密初查对突破案件确实具有举足轻重的作用，但要全面地固定证据或深挖犯罪还要靠侦查来进行。但在查办具有案件过程中，一些办案人员往往不能正确地把据这一点，主观上存在着重视初查，轻视侦查的思想，认为只要初查一结束，就等于案件告破。心中自然就有松一口气的想法，因而自觉不自觉地产生了盲目乐观，沾沾自喜，认为案件侦查工作已大功告成，其结果是长时间的搁置，形成了侦查不到位，证据不能及时固定，以至于给职务犯罪嫌疑人提供了喘息的机会，也为其进行反侦查创造了条件。许多后来“流产”涉嫌职务案件，当初就是基于上述原因。从办案目的看，初查是为立案创造条件，而侦查是为移送审查起诉创造条件，两者要求的严格程度不同。因此，一旦案件进入侦查阶段，稍有懈怠或动作迟缓，就会使一些处于不稳定状态的关键性证据随时都有流失的可能。所以，初查具有很大的局限性，而侦查过程中对一些强制措施、侦查技巧等技术手段的充分运用，对提高职务犯罪案件质量具有决定性的作用。
3、 存在着重口供，轻证据的问题。从基层检察机关近年来查办涉嫌职务犯罪案件的实际情况上不难看出，一些办案人员在具体侦查工作中还缺少证据意识，总是习惯于先拿下口供的作法，认为只要将犯罪嫌疑人的口供突破了，就意味着案件成功告破。而职务犯罪嫌疑人往往正是抓住了某些办案人员的这一弱点，采取“先守后攻”的办法进行反侦查活动。侦查阶段，涉嫌职务犯罪的嫌疑人为对付侦查人员的侦查，往往采取以下办法：一方面承认其部分犯罪事实，麻痹侦查人员，先稳住阵脚，目的是避重就轻，避免侦查人员的进一步深挖；另一方面嫌疑人又把希望寄托于审查起诉或审判阶段，伺机准备翻供，在公诉或开庭质证时，往往会出现一些出人意料的“新情况”，使得办案人员始料不及。因此，重证据而不轻信口供，应当成为检察机关侦查人员在办案中始终把握的一项原则，不要一拿下口供，就沾沾自喜，而是要十分注重和及时固定一些关键性的证据，注意对间接证据的收取，形成完整的证据链条，真正把案件办成“铁案”。
4、 存在着重分工，轻协作的问题。检察机关对查办涉嫌职务犯罪案件实行的是侦查、起诉分设制度，强化了内部的监督和制约机制，这无疑是一条成功的工作经验。但是，这种工作机制往往会使办案人员在查案中重视分工而轻视协作，从而为侦查办案带来的一些问题：如在办理职务犯罪案件中，由于侦查部门和审查起诉部门对案件的适用法律、证据固定的出发点和看问题的角度不同，往往会出现工作分歧。
三、 提高职务犯罪案件质量应采取的对策
检察机关提高职务犯罪案件质量，必须改革办案的考评标准，将“三率”即“立案率、起诉率、判决率”作为考评自侦部门工作的重要依据。在此基础上，还要对三个环节进行重点把握：
首先，在侦查环节上围绕证据搞侦查，解决“立案难”，确保“立得准”。职务犯罪案件中，犯罪嫌疑人一般具有智商高、反侦查能力强、突破难的特点。办案人员在查处此类案件时，应围绕证据搞侦查。办案中，应注重在侦查艺术上下功夫，采取巧用谋略、外围取证、重点突破法。对举报材料中线索模糊的，一般采用秘密、快速侦查、了解知情人，在不惊动被举报人的情况下，获取外围证据。
其次，在起诉环节上应加强侦查与公诉部门的配合，详审细查固定证据，解决“起诉难”，确保“诉得出”。审查各种证据，使之形成证据锁链是出庭胜诉的关键。对于凡是案件移送审查起诉后，均应坚持侦查部门与公诉部门进行配合，在审查案件证据时，两部门的案件承办人均应坚持审查证据与证据之间的关连性，使之形成链条，互相应证。对贪污案件，尤其是窝案，涉案人员多、犯罪数额大、帐目复杂，需要做到帐证之间、帐帐之间、帐表之间相互对应，帐据与供述相一致，书证与人证相吻合，被告人供述、辩解与其他证人证言相统一，才能堵塞其翻供的退路。
再次，在公诉环节应树立一盘棋的思想，共同应对“判决难”的问题，确保案件能“判得了”。对重大、疑难案件引入适时介入侦查机制，解决自侦案件立案难的问题。如在侦查环节，根据案件的复杂、难易程度，坚持起诉部门适时派主诉检察官介入侦查活动，从庭审对证据的要求引导侦查人员调查取证，收集固定证据，做到立案环节早勾通，侦查环节慎行动，及时将证据的疑点排除，提高立案成功率。一是实行侦诉换位思考机制，解决职务犯罪案件存在的起诉难问题。证据是公诉的关键。整个检察机关应树立证据意识和侦查为公诉服务的观念，实行侦查、起诉换位思考机制，组织侦诉部门开展换位诉辩对抗赛活动，以彼此体验各自职责的异同，实现对证据要求的勾通，形成靠证据取胜的共识。二是坚持检察长跟庭考察制度，解决公诉人对胜诉信心不足的问题。对出庭支持公诉的职务犯罪案件，应坚持由检察长进行跟庭考察，并组织侦查、起诉部门有关干警旁听观模，在庭审中，检察长一方面可以根据被告人辩解和辩护人的辩护，发现翻供、翻证苗的头，及时提醒公诉人注意，另一方面也可以使旁听干警从中了解法官对庭审证据要求的最新动态，以便指导今后的侦查工作。三是实行技术部门协助出庭制度，用科技手段，证实犯罪，解决职务犯罪案件“判决难”的问题。依靠科技手段在庭审中证实犯罪往往能达到出奇制胜的效果。对复杂、技术含量高的职务犯罪案件检察机关要做到派技术鉴定人员出庭作证，依靠展示技术鉴定的证明效力，证实犯罪。
衢州市实施行政许可工作制度(试行)
浙江省衢州市人民政府办公室
衢州市人民政府办公室关于印发衢州市实施行政许可工作制度（试行）的通知
各县（市、区）人民政府，市政府各部门、直属各单位：
经市政府同意，现将《衢州市实施行政许可工作制度（试行）》印发给你们，请认真遵照执行。
二○○四年七月八日
衢州市实施行政许可工作制度(试行)
第一章 总 则
第一条 为规范行政许可行为，加强对行政许可机关实施行政许可的监督，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，根据《中华人民共和国行政许可法》（以下简称行政许可法）等有关法律的规定，结合本市实际，制定本工作制度。
第二条 本工作制度适用于市本级行政机关实施行政许可的活动。
市本级经法律、法规授权具有行政许可权的组织和依照法律、法规、规章规定受委托实施行政许可的其他行政机关适用本工作制度。
第三条 市人民政府负责本工作制度的组织实施。
第四条 行政许可工作制度的落实情况，列入行政许可机关依法行政工作评议考核。
第二章 集中办理、统一办理、联合办理制度
第五条 市人民政府设立行政服务中心集中办理行政许可。按规定进驻市行政服务中心的行政许可机关应按要求在行政服务中心场所内设立窗口，统一受理行政许可申请，集中办理行政许可事项，统一送达行政许可决定。
第六条 对依法需要两个以上行政许可机关分别实施的行政许可，可以由市人民政府确定一个部门作为主办部门（或牵头部门，下同）受理行政许可申请，组织有关部门根据许可项目的实际办理情况及其需要，采取并联审批等方式统一办理，或者通过联审会议、联合勘察、联合听证等形式联合办理。
第七条 集中办理行政许可按照下列方式进行：
（一）进驻市行政服务中心的行政许可机关，受理行政许可申请、送达行政许可决定必须在行政服务中心内进行；进行审查、作出决定原则上也应当在行政服务中心内办理。
（二）进驻市行政服务中心的各行政许可机关，按照各自法定职责实施行政许可。办理行政许可事项涉及其他行政许可机关，且情况复杂，难以协商一致的，由市行政服务中心协调处理。
（三）各行政许可机关应当严格按照法律法规规定的程序和要求实施行政许可。
（四）各行政许可机关必须按照行政许可法和有关法律法规规定的时限办理许可事项。
第八条 统一办理或者联合办理行政许可的，按照下列程序和要求实施：
（一）申请人根据申请项目性质及需要，直接向主办部门申请，由该部门按程序进行审查，符合条件的予以受理。申请人向协办部门提出申请的，该部门应当即时转送主办部门。
（二）主办部门受理后，依照有关规定，将申请事项的相关材料转送有关协办部门，或者组织协办部门联合办理。
（三）协办部门根据统一办理、联合办理的具体工作要求和许可事项的实际情况，按照法定权限和要求，在规定的期限内，提出审查意见或者依法作出行政许可决定。
（四）主办部门汇总各协办部门意见后，在规定期限内作出行政许可决定并送达申请人。
第九条 有关集中办理、统一办理、联合办理的具体运作程序、工作规则，由市行政服务中心制订，经市人民政府同意后实施，并予以公示。
第十条 尚未进驻市行政服务中心的行政许可机关办理行政许可事项，需要其内设的多个机构办理的，该行政许可机关必须确定一个机构统一受理行政许可申请，统一送达行政许可决定。
第三章 延长办理期限批准制度
第十一条 行政许可机关应当严格按照法定期限或承诺期限办理行政许可事项。
行政许可机关作出行政许可决定的期限，自受理申请之日起计算；行政许可机关对申请人申请材料不齐全或者不符合法定形式，但未依法履行告知义务的，自收到申请人提交申请材料之日起计算。
第十二条 有下列情形之一，行政许可机关难以在法定期限内办理行政许可事项的，可以延长期限作出行政许可决定：
（一）因申请人原因造成的；
（二）因自然灾害等不可抗力，难以在规定期限内作出行政许可决定的；
（三）情况复杂，难以在规定期限内作出行政许可决定的。
行政许可机关对外承诺办理期限的，不适用延长办理期限批准制度。
第十三条 行政许可机关延长行政许可办理期限的，经本行政许可机关负责人批准，可以延长10日；集中办理或统一办理、联合办理的，报市人民政府领导批准，可以延长15日。法律、法规另有规定的从其规定。
行政许可办理期限，只能延长一次。
第十四条 延长行政许可办理期限的，行政许可机关应当将延长期限的理由和期限书面告知申请人。
第十五条 申请延长办理期限，应当在法定期限届满3日前提出，并填写《延长行政许可决定期限审批表》（以下简称审批表）。
批准机关应当在法定期限届满前作出批准与否的决定。
第十六条 办理期限延长10日的审查、办理程序及归档按下列要求进行：
（一）行政许可机关的责任窗口或者承办处室负责人填写审批表，并注明理由；
（二）行政许可机关的分管领导审核并签署意见，主要领导批准（盖章）；
（三）行政许可机关将审批表分别送达市行政服务中心及本机关驻市行政服务中心窗口；
（四）行政许可机关的责任窗口或者承办处室将审批表送达申请人；
（五）市行政服务中心或者行政许可机关在办公场所将审批表予以公示，接受监督。
第十七条 办理期限延长15日的审查、办理程序及归档按下列要求进行：
（一）主办部门的责任窗口或承办处室负责人填写审批表，并注明理由；
（二）主办部门的分管领导初审后，主要领导审查并签署意见（盖章）；
（三）主办部门将审批表报市人民政府领导批准；
（四）市人民政府领导批准（盖章）；
（五）主办部门将审批表分别送达市行政服务中心及本部门驻市行政服务中心窗口；
（六）主办部门窗口将审批表送达申请人；
（七）市行政服务中心在办公场所将审批表予以公示，接受监督。
第十八条 延长办理期限的行政许可机关和市行政服务中心应当建立健全延长办理期限的行政许可资料管理制度，逐步实行计算机管理，提高办事效率。
第十九条 行政许可未能在法定期限内办结，又未按上述规定办理延长期限等手续的，一律按超时限处理。
第二十条 行政许可延长办理期限等情况由市行政服务中心每月统计，予以通报并向社会公布。
第四章 监督检查制度
第二十一条 市人民政府法制工作部门具体负责实施行政许可的日常监督检查工作。市人民政府工作部门的法制工作机构负责本系统实施行政许可的具体监督检查工作。
市人民政府行政监察部门在职责范围内依法对行政许可机关实施行政许可进行监督。
市行政服务中心受市人民政府委托，对进驻中心的行政许可机关实施行政许可进行监督管理。
其他有关部门按照法定职责依法履行相关的监督职能。
上述部门以下统称监督机关。
第二十二条 行政许可机关应当依据法定职权对被许可人从事行政许可事项活动进行监督检查。
依法接受行政许可机关委托实施行政许可的行政机关，应当配合委托机关对被许可人从事行政许可事项活动进行监督检查。
下级行政机关和综合行政执法机关，应当在其职权范围内协助上级或者有关行政许可机关对被许可人从事行政许可事项活动进行监督检查。
第二十三条 实行行政许可实施主体资格制度和行政许可办理人员资格制度。依据法律、法规、规章的规定，经市人民政府确认并公告的具有实施主体资格的行政许可机关，在法定职权范围内实施行政许可。
行政许可机关办理行政许可的人员应当取得《浙江省行政执法证》或者其他合法有效的行政执法证件。
第二十四条 监督机关对行政许可机关实施行政许可的下列事项进行监督检查：
（一）在规范性文件中规定行政许可的情况；
（二）行政许可实施主体的合法性；
（三）实施行政许可事项、条件、标准等内容的合法性；
（四）实施行政许可程序的合法性；
（五）实施行政许可收费的合法性；
（六）行政许可办理人员资格的合法性；
（七）履行对被许可人从事行政许可事项活动进行监督检查职责的情况；
（八）建立和执行实施行政许可工作制度的情况；
（九）应当监督的其他事项。
第二十五条 实行重大行政许可决定备案报告制度。对行政许可法第四十六条规定的应当举行听证的事项作出的准予行政许可决定，行政许可机关应当自作出决定之日起30日内向同级人民政府备案。政府法制工作部门负责备案的具体工作。法律、法规、规章对行政许可决定备案另有规定的，从其规定。
第二十六条 实行行政许可实施情况定期统计和分析制度。行政许可机关应将统计和分析每半年一次报同级政府法制工作部门。
第二十七条 对被许可人从事行政许可事项活动，通过核查有关材料可以达到监督检查目的的，行政许可机关应当以书面核查的方式进行。
第二十八条 对下列场所和事项可以依法进行实地检查：
（一）依法需要进行实地检查的生产经营场所；
（二）依法需要进行抽样检查、检验、检疫、检测的产品和商品；
（三）依法需要进行定期检验的直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的设备、设施；
（四）被许可人履行开发利用自然资源义务的情况；
（五）取得直接关系公共利益的特定行业的市场准入行政许可的被许可人，履行普遍服务的义务以及服务质量情况；
（六）法律、法规、规章规定应当进行现场监督检查的其他场所和事项。
行政许可机关对被许可人实施现场监督检查，应当委派2名以上工作人员进行。工作人员应当出示《浙江省行政执法证》或者其他合法有效的执法证件。
第二十九条 法律、法规、规章对被许可人生产经营的产品、商品有技术要求和检验检疫标准规定的，行政许可机关实施监督检查时可以依法进行抽样检查、检验、检测。
检查、检验、检测抽取样品的数量不得超过合理需要。需要退还的样品应及时退还被抽样单位；因检查、检验、检测行为不适当而给被抽样单位造成损失的，应当予以补偿。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。
第三十条 监督机关可以通过下列形式对行政许可机关实施行政许可进行监督：
（一）听取行政许可机关的汇报；
（二）查阅行政许可实施和监督检查的材料；
（三）在联合办理行政许可的场所设立监督岗或者派驻监督人员；
（四）对行政许可听证、招标、拍卖、考试等活动进行现场监督；
（五）对实施行政许可相关工作制度及监督管理措施落实情况进行检查；
（六）对行政许可实施和监督检查情况进行暗访、巡查；
（七）接受公民、法人和其他组织的投诉举报并进行核查；
（八）依法可以采取的其他形式。
监督机关对行政许可机关实施现场监督和检查，应当委派2名以上工作人员进行，工作人员应当出示有效的监督检查证件。
第三十一条 行政许可机关应当建立和完善行政许可事项活动的投诉、举报制度，公布投诉电话和信箱，落实专人负责处理，及时组织查处，并为投诉、举报人保密。
第三十二条 行政许可机关应当按照行政许可法第六十四条的规定，建立被许可人违法行为查处情况抄告制度。有条件的应当实现不同行政区域有关行政机关之间的计算机系统互联，有效实施监督管理。
第三十三条 监督机关应当建立实施行政许可的投诉、举报制度，公布投诉电话和信箱，及时组织查处或者责成有关部门查处，并为投诉、举报人保密。
任何组织和个人发现行政许可机关违法实施行政许可或者不依法履行监督检查职责的，有权向监督机关投诉、举报。
第五章 责任追究制度
第三十四条 监督机关发现行政许可机关有下列情形之一的，应当依法作出责令限期改正或者依法撤销的处理，并可以予以通报批评；情节严重的，由行政监察机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究其刑事责任：
（一）在规范性文件中违法规定行政许可事项的；
（二）实施行政许可的机关或者工作人员资格不符合条件的；
（三）未在办公场所公示依法应当公示的材料的；
（四）对符合法定条件的行政许可申请不予受理的；
（五）未依法说明不受理行政许可申请或不予许可的理由的；
（六）违反法定事项、条件、标准实施行政许可的；
（七）依法应当举行听证而不举行听证的；
（八）违反其他法定程序实施行政许可的；
（九）违法收取行政许可费用的；
（十）不履行对被许可人从事行政许可事项活动的监督检查职责或者违法实施监督检查的；
（十一）不按规定建立和执行行政许可工作制度的；
（十二）其他违反法律、法规、规章规定实施行政许可的行为。
第三十五条 行政许可机关工作人员违反规定，有下列情形之一的，由政府法制工作部门暂扣其行政执法证件；情节严重的，由发证机关收缴其行政执法证件，并由行政监察机关给予行政处分，构成犯罪的，依法追究其刑事责任：
（一）在受理、审查、决定行政许可过程中，未向申请人、利害关系人履行法定告知义务的；
（二）申请人提交的申请材料不齐全、不符合法定形式，不一次性告知申请人必须补正的全部内容的；
（三）利用职务便利，设卡、刁难申请人，索取、收受他人财物的；
（四）违法实施行政许可给国家利益或者公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的；
（五）超越职权、滥用职权实施行政许可的；
（六）对投诉、举报违法实施行政许可行为的公民、法人和其他组织打击报复的；
（七）有其他违法行为的。
第三十六条 利害关系人依法向监督机关请求撤销行政许可的，监督机关应当进行核查并根据核查情况依法进行处理；依法不予撤销的，应当说明理由。
第三十七条 行政许可机关及其工作人员违反行政许可法规定给申请人、利害关系人造成经济损失的，应当依法赔偿；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十八条 监督机关工作人员在实施监督活动中，徇私舞弊、超越职权、滥用职权或者渎职、失职的，由有关机关依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第三十九条 各县（市、区）人民政府参照本工作制度执行。
第四十条 本工作制度由市人民政府法制办公室负责解释。
第四十一条 本工作制度自2004年7月1日起施行。
附件：延长行政许可决定期限审批表（一）、（二）
附件
延长行政许可决定期限审批表（一）
申 请 人
基本情况 办理事项名称
申报单位名称
负责人姓名 电话
延长办理期 限 的
基本情况 受理机关名称
规定审批时限
事项受理日期
期限截止日期
要求延长日期
要求延长办理期限的理由
年 月 日
审查意见 实施行政许可机关的责任窗口（处室）意见
年 月 日
实施行政许可机关的分管领导审核
年 月 日
实施行政许可机关的主要领导核准（盖章）
年 月 日 说明：
1、本表为一个部门单独办理行政许可时使用；
2、行政许可机关进驻市行政服务中心的，本表一式四份，本机关、市行政服务中心、申请人和本机关驻行政服务中心窗口各一份；未进驻的，本表一式三份，本机关、市行政服务中心和申请人各一份。
延长行政许可决定期限审批表（二）
申 请 人
基本情况 办理事项名称
申报单位名称
负责人姓名 电话
延长办理期限的基本情况 主办部门名称
规定审批时限
事项受理日期
期限截止日期
要求延长日期
要求延长办理期限的理由
年 月 日
审查意见 主办部门的窗口（责任处室）意见
年 月 日
主办部门的主要领导审核（盖章）
年 月 日
市人民政府领导核准（盖章）
年 月 日 说明：
1、本表为集中办理、统一办理、联合办理行政许可时使用；
2、本表一式五份，市政府、市行政服务中心、申请人、主办部门和主办部门驻行政服务中心窗口各一份。