中国人民银行财政部


中国人民银行、财政部关于印发《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》的通知

银发[2002]216号

中国人民银行各分行、营业管理部、省会(首府)城市中心支行，深圳、大连、青岛、宁波、厦门市中心支行；各国有独资商业银行；股份制商业银行；财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处：

　　根据《财政国库管理制度改革试点方案》（财库[2001]24号）、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》（财库[2002]28号），结合2001年国库改革试点的实施情况，中国人民银行和财政部对《中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法》进行了修订，现印发你们，请遵照执行。

　　请人民银行各分行、营业管理部、省会（首府）城市中心支行及深圳、大连、青岛、宁波、厦门市中心支行将本办法转发至辖区内各城市（农村）商业银行和城乡信用社。

中国人民银行
财政部
二○○二年七月十六日


中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法

第一章　总　则

　　第一条　为适应财政国库管理制度改革需要,确保财政性资金及时支付与清算，提高财政性资金运行效率和使用效益，规范财政性资金银行支付清算行为，根据《财政国库管理制度改革试点方案》、《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》、《银行账户管理办法》、《支付结算办法》及相关法规制度，制定本办法。

　　第二条　本办法适用于进行财政国库管理制度改革试点的中央预算单位财政性资金的银行支付清算。

　　第三条　本办法所称财政性资金银行支付清算，是指通过中国人民银行和商业银行资金汇划系统，将财政性资金由国库单一账户体系划拨给收款人或用款单位(以下简称收款人)账户，以及国库单一账户体系中各账户之间资金划拨的行为。
　　国库单一账户体系由下列银行账户构成：财政部在中国人民银行开设的国库单一账户，财政部在商业银行开设的财政部零余额账户和预算外资金财政专户，财政部在商业银行为预算单位开设的预算单位零余额账户和特设专户。
　　上述账户体系中国库单一账户和预算外资金财政专户按专用存款账户管理。

　　第四条　财政性资金的支付与清算必须遵循准确、及时、安全的原则。

　　第五条　代理银行是具体办理财政性资金支付与清算业务的商业银行。代理银行通过中国人民银行和本行的资金汇划系统，根据支付方式和支付地点的不同，采用同城转账、异地汇兑和现金支付等方式实现财政性资金的支付与清算。

　　第六条　代理银行应当准确、及时地办理财政性资金的支付与清算业务，对本系统经办行进行监督检查，及时解决资金汇划中出现的问题，并接受中国人民银行与财政部的管理监督。

　　第七条　代理银行应当具备以下条件：
　　（一）持有中国人民银行核发的金融机构法人许可证或经营金融业务许可证和工商行政管理部门颁发的营业执照,资金实力雄厚，具有较强的抗风险能力和较好的经营业绩。
　　（二）具备先进的资金汇划系统，保证本行系统同城转账实时、异地汇划两小时内到账。
　　（三）内部管理规范，内控制度健全，具有严格的操作规程，并设置相应的业务部门和配备专业工作人员。
　　（四）中国人民银行和财政部规定的其他条件。

　　第八条　代理银行总行,代表本系统与中国人民银行签订代理财政性资金银行支付清算协议。协议应包括以下条款：代理财政性资金支付清算的方式；协议双方的权利和义务；违约责任等。

　　第九条　中国人民银行和财政部对代理银行代理财政性资金支付清算业务进行管理监督。

第二章　账户与凭证

　　第十条　中国人民银行为财政部开设的国库单一账户，用于与财政部零余额账户、预算单位零余额账户清算。开户时，财政部须向中国人民银行提交开户申请并预留印鉴。

　　第十一条　代理银行根据财政部的书面通知，依据《银行账户管理办法》的规定，为财政部开设财政部零余额账户、预算外资金专户；为预算单位开设预算单位零余额账户、特设专户。开户时，财政部和预算单位须向代理银行提交开户申请并预留印鉴。

　　第十二条　代理银行为预算单位开立预算单位零余额账户、特设专户时，须审核以下资料：
　　（一）预算单位机构设置的批准文件；
　　（二）财政部同意开户的批准文件；
　　（三）预算单位预留印鉴（与开户批准文件中被批准单位的签章一致）；
　　（四）《银行账户管理办法》中规定的证明文件。
　　代理银行为预算单位开设以上账户，应报中国人民银行国库局备案。

　　第十三条　预算单位按照规定的程序变更、撤销银行账户时，代理银行应当按《银行账户管理办法》的规定办理，并报中国人民银行国库局备案。

　　第十四条　财政部零余额账户不得提取现金。因特殊原因，财政部零余额账户中工资分户账在每月19日前可暂时保留贷方余额，该分户账其他日期和其他分户账日终余额为零。
　　预算单位的零余额账户可提取现金，日终余额为零。代理银行按照国家现金管理的有关规定，在财政部批准的财政授权支付额度内受理现金支付业务。
　　特设专户和预算外资金财政专户不得提取现金。特设专户如需提现,须报经国务院批准。

　　第十五条　《××银行××支付申请划款凭证》(附件1)，用于代理银行向中国人民银行申请从国库单一账户清算已支付的财政性资金。
　　《××银行××支付申请划款凭证》一式五联，各联次用途：
　　第一联：借方凭证，由中国人民银行国库局作借方凭证；
　　第二联：贷方凭证，由中国人民银行营业管理部作贷方凭证；
　　第三联：收账通知，给代理银行作收账通知；
　　第四联：付款通知，给财政部国库支付机构作回单；
　　第五联：付款通知，给财政部国库司作回单。

　　第十六条　《××银行××支付申请退款凭证》(附件2)，用于代理银行向中国人民银行申请清算退回国库单一账户的财政性资金。
　　《××银行××支付申请退款凭证》一式五联，各联次用途：
　　第一联：贷方凭证，由中国人民银行国库局作贷方凭证；
　　第二联：借方凭证，由中国人民银行营业管理部作借方凭证；
　　第三联：付款通知，给代理银行作付账通知；
　　第四联：收款通知，给财政部国库支付机构作回单；
　　第五联：收款通知，给财政部国库司作回单。

第三章　支付与清算

第一节　支　付

　　第十七条　财政性资金支付包括财政直接支付和财政授权支付。

　　第十八条　财政部办理财政直接支付时使用《财政直接支付凭证》，预算单位办理财政授权支付时使用支付结算凭证，并以《财政授权支付凭证》作附件。

　　第十九条　财政部向中国人民银行提交加盖预留印鉴的《财政直接支付汇总清算额度通知单》，用于控制财政部零余额账户的清算额度,并作为中国人民银行国库局在财政直接支付累计额度内,办理代理银行申请划款清算的合法依据。

　　第二十条　财政部向中国人民银行提交《财政授权支付汇总清算额度通知单》，用于控制财政授权支付的清算额度；向代理银行提交《财政授权支付额度通知单》（根据支付和清算业务需要，财政部同时向中国人民银行提供），用于控制预算单位零余额账户的授权支付额度。
　　《财政授权支付汇总清算额度通知单》应加盖财政部预留中国人民银行的印鉴，作为中国人民银行国库局在授权支付累计额度内，办理代理银行申请划款清算的合法依据。
　　《财政授权支付额度通知单》应加盖财政部预留代理银行的印鉴，作为代理银行在授权支付累计额度内，办理财政授权支付款项的合法依据。

　　第二十一条　财政性资金需要退回国库单一账户的，由代理银行在当日(超过清算时间的在第二个工作日上午)向中国人民银行申请办理退划资金手续，将资金退回国库单一账户，并及时通知财政部或预算单位。中国人民银行国库局恢复相应的财政直接支付额度，代理银行按原渠道恢复预算单位零余额账户财政授权支付额度。

　　第二十二条　在中央单位财政国库管理制度改革试点期间,财政部将《财政直接支付凭证》以手工方式传递至代理银行，预算单位将《财政授权支付凭证》以手工方式传递至代理银行，代理银行将《××银行××支付申请划款凭证》和《××银行××支付申请退款凭证》以手工方式传递至中国人民银行。经中国人民银行和财政部批准，凭证的传递方式可逐步向电子化方式过渡。
　　各单位要建立严密的凭证传递与登记手续，确保资金安全。

　　第二十三条　代理银行在营业日14∶00(含)之前收到的财政部签发的《财政直接支付凭证》和预算单位签发的《财政授权支付凭证》,须将代理支付的财政性资金在当日汇出；在营业日14∶00之后收到的，须将资金在下一营业日上午10∶00前汇出。
　　代理银行根据财政部零余额账户和预算单位零余额账户的贷方金额,将需要退回国库单一账户的资金,汇总开具《××银行××支付申请退款凭证》，于当日汇出。
　　代理银行须于营业日15∶00之前将《××银行××支付申请划款凭证》提交至中国人民银行国库局，将《××银行××支付申请退款凭证》提交至中国人民银行营业管理部。

　　第二十四条　中国人民银行国库局在营业日15∶00（含）之前收到代理银行提交的《××银行××支付申请划款凭证》，应在当日16∶00之前将资金划往代理银行清算账户；15∶00之后收到，须将资金在下一营业日及时划出。

　　第二十五条　中国人民银行营业管理部在营业日15∶00之前收到的代理银行提交的《××银行××支付申请退款凭证》，经审核无误后，应在当日16∶00之前将资金划往国库单一账户；在16∶00之前收到的中国人民银行国库局提交的《××银行××支付申请划款凭证》，须及时办理转账手续。

　　第二十六条　财政直接支付
　　（一）代理银行收到财政部签发的《财政直接支付凭证》，经审核凭证要素填写齐全、准确，大小写金额、签章与预留印鉴等相符后，立即办理支付。
　　属于系统内支付的，同城实现实时、异地在两小时之内将资金支付到收款人账户。
　　属于跨系统支付的，同城支付通过同城票据交换将资金于当日提出；异地支付通过中国人民银行电子联行系统，在电子联行系统运行时间内划出。
　（二）代理银行办理完支付手续后，将加盖转讫章的《财政直接支付凭证》的相应联次退回财政部。

　　第二十七条　财政授权支付
　　（一）财政部于每月25日前将次月增加的按代理银行划分的预算单位用款额度，以《财政授权支付汇总清算额度通知单》的方式通知中国人民银行，以《财政授权支付额度通知单》的方式通知代理银行。《财政授权支付额度通知单》附各级预算单位的月度用款额度明细清单。
　　（二）代理银行须将各级预算单位的月度用款额度在一个工作日内通知其分支机构，各分支机构须在一个工作日内将月度用款额度通知到相关的预算单位。
　　（三）预算单位在财政部批准的用款累计额度内，自行开具《财政授权支付凭证》，提交代理银行办理支付业务。
　　（四）代理银行收到预算单位提交的支付结算凭证及所附《财政授权支付凭证》后，除按本办法第二十六条规定审核有关内容外，还需审核下列内容并作相应处理：
　　1.支付结算凭证和所附《财政授权支付凭证》填写内容是否相符，若有误，则作退票处理；
　　2.支付总金额是否超过财政部下达的授权支付用款累计额度，若超出，则拒绝支付。
　　经审核无误后，将资金支付到收款人账户。具体划转程序比照财政直接支付程序办理。
　　（五）代理银行办理完支付手续后,将加盖转讫章的《财政授权支付凭证》相应联次退预算单位。

　　第二十八条　预算单位按规定使用的现金，通过本单位零余额账户支付，代理银行按照国家现金管理的有关规定，比照财政授权支付程序办理。

　　第二十九条　对于特别紧急支出，代理银行要按照加急业务的程序办理支付。
　　特别紧急支出,是指经一级预算单位认定，并由国务院或经国务院授权财政部批准的特别紧急事项的资金支出。

第二节　清　算

　　第三十条　财政性资金的清算，包括财政部零余额账户与国库单一账户的清算、预算单位零余额账户与国库单一账户的清算、财政性资金在代理银行内部和跨系统银行间的清算等。

　　第三十一条　国库单一账户与财政部零余额账户、预算单位零余额账户之间的资金清算通过代理银行在中国人民银行的准备金存款账户进行。

　　第三十二条　国库单一账户与预算单位特设专户之间的资金清算通过预算单位零余额账户进行。

　　第三十三条　单笔支付金额达5000万元(含)人民币以上的,代理银行可在营业日15∶00之前与中国人民银行国库局进行实时清算。

　　第三十四条　代理银行须向中国人民银行国库局提交加盖代理银行预留中国人民银行国库局印鉴的《××银行××支付申请划款凭证》，作为国库局在财政直接支付汇总清算累计额度、授权支付累计额度内办理财政性资金支付清算的合法依据。
　　向中国人民银行营业管理部提交加盖代理银行预留中国人民银行营业管理部印鉴的《××银行××支付申请退款凭证》，作为营业管理部办理财政性资金退划国库单一账户的合法依据。
　　代理银行同时根据实际已支付或退划的财政性资金，填制《申请财政性资金划（退）款汇总清单》（附件3）和《申请财政性资金划（退）款清单》（附件4），作为《××银行××支付申请划款凭证》或《××银行××支付申请退款凭证》的附件。

　　第三十五条　代理银行于每一营业日终了前，将《××银行××支付申请划款凭证》或《××银行××支付申请退款凭证》从中国人民银行营业管理部提回，分别划往并结平财政部零余额账户和预算单位零余额账户。

　　第三十六条　国库单一账户划款清算手续
　　（一）代理银行根据已办理支付的资金，按财政直接支付和财政授权支付，分别开具《××银行××支付申请划款凭证》；在区分财政直接支付和财政授权支付的基础上，按一级预算单位和款级预算科目填制《申请财政性资金划（退）款汇总清单》，按基层预算单位和项级预算科目逐笔填制《申请财政性资金划（退）款清单》，作为《××银行××支付申请划款凭证》的附件，一并提交中国人民银行国库局。
　　（二）中国人民银行国库局收到《××银行××支付申请划款凭证》及其附件后，审核下列内容，并作相应处理：
　　1.凭证基本要素填写是否完全、准确，若有误，则退回；
　　2.《××银行××支付申请划款凭证》的金额与其附件的金额是否一致，若不一致，则退回；
　　3.财政直接支付申请划款金额是否超出《财政直接支付汇总清算额度通知单》的累计额度，若超出，则拒绝清算；
　　4.财政授权支付申请划款金额是否超出《财政授权支付汇总清算额度通知单》的累计额度，若超出，则拒绝清算；
　　5.申请划款金额是否超出国库单一账户的库存余额，若超出，则拒绝清算。
　　国库局对上述事项审核无误后，将《××银行××支付申请划款凭证》第一联作记账凭证，办理记账手续，会计分录为：
　　借：中央预算支出——国库单一账户
　　　贷：联行往账
　　同时填制联行往账贷方报单，附第二、三联提交给中国人民银行营业管理部；将第四、五联加盖转讫章后提交财政部作付款回单。
　　（三）中国人民银行营业管理部收到国库局划来的联行往账贷方报单和所附《××银行××支付申请划款凭证》，经对凭证基本要素审核无误后，将《××银行××支付申请划款凭证》第二联作记账凭证，办理转账手续，会计分录为：
　　借：联行来账
　　　贷：××银行准备金存款
　　同时将第三联提交给申请划款的代理银行作收款通知。
　　（四）代理银行从中国人民银行营业管理部取回《××银行××支付申请划款凭证》第三联，将资金划往并结平财政部零余额账户或预算单位零余额账户。

　　第三十七条　国库单一账户退款清算手续
　　（一）代理银行根据财政部零余额账户和预算单位零余额账户的贷方金额，分别开具《××银行××支付申请退款凭证》；在区分财政部直接支付和财政授权支付的基础上，按一级预算单位和款级预算科目填制《申请财政性资金划（退）款汇总清单》，按基层预算单位和项级预算科目逐笔填制《申请财政性资金划（退）款清单》，并将《××银行××支付申请退款凭证》及其附件提交中国人民银行营业管理部，主动将退划资金划转国库单一账户。
　　（二）中国人民银行营业管理部收到代理银行退划国库单一账户款项时，经审核无误后，将《××银行××支付申请退款凭证》第二联作记账凭证，办理记账手续，会计分录为：
　　借：××银行准备金存款
　　　贷：联行往账
　　同时将第一、四、五联及其附件，随联行往账贷方报单划转中国人民银行国库局，将第三联提交给申请退款的代理银行作付款通知。
　　（三）中国人民银行国库局收到中国人民银行营业管理部划转的代理银行退划国库单一账户款项时，经审核无误后，将《××银行××支付申请退款凭证》第一联作记账凭证，办理记账手续，会计分录为：
　　借：联行来账
　　　贷：中央预算支出——国库单一账户
　　同时将第四、五联加盖转讫章后提交财政部作收款回单。
　　（四）代理银行从中国人民银行营业管理部取回《××银行××支付申请退款凭证》第三联作付款通知。

　　第三十八条　营业终了，因特殊原因财政部零余额账户和预算单位零余额账户出现余额时，代理银行应造册登记，注明原因备查，并将有关信息于次日上午反馈中国人民银行和财政部。

　　第三十九条　代理银行内部资金清算办法，由代理银行根据有关规定自行制定，并报中国人民银行和财政部备案。

第三节　差错处理

　　第四十条　中国人民银行、财政部、代理银行、预算单位等各相关部门（单位）应认真办理财政性资金支付业务。如有差错，要查明原因，分清责任，遵循“谁的差错谁更正，谁的差错谁负责”的原则，及时办理更正。

　　第四十一条　代理银行、收款人开户银行,发现《财政直接支付凭证》、支付结算凭证及所附《财政授权支付凭证》存在要素不全、收款人账号与户名不符、大小写金额不符、签章与预留印鉴不符、签发日期与提交日期不符等错误时，应及时作退票处理。

　　第四十二条　代理银行与中国人民银行清算资金不一致时，双方应认真核对，查明原因，及时办理更正。

　　第四十三条　代理银行内部在办理资金汇划、同城票据交换等业务出现差错时，按照有关制度规定进行更正。

第四章　查询与对账

　　第四十四条　根据中国人民银行、财政部和预算单位的要求，代理银行可以通过电话银行、网上银行等方式提供实时查询服务，供其查询本单位及下属预算单位的当日及历史发生额明细情况等信息。

　　第四十五条　代理银行应当按规定格式和要求编报财政支出日报表和财政支出月报表。
　　代理银行按日（节假日顺延，下同）向财政部和预算单位报送前一工作日的财政支出日报表，报表按基层预算单位，分预算科目的类、款、项（基本建设支出、科技三项费用、专项类支出列到项目）编报。
　　代理银行每月2日前向中国人民银行国库局、财政部和各预算单位报送上一月的财政支出月报表，报表按一级预算单位，分预算科目的类、款、项（基本建设支出、科技三项费用、专项类支出列到项目）编报。

　　第四十六条　中国人民银行与财政部、代理银行之间，代理银行与财政部、预算单位之间要建立相应的对账制度，加强日常账务核对，保证各方账目记录相符。
　　（一）中国人民银行每日向财政部报送国库单一账户库存表，核对国库单一账户库存余额。
　　（二）代理银行每月2日（法定节假日顺延）前向中国人民银行国库局和财政部报送上月的财政部零余额账户对账单和预算单位零余额账户对账单(附件5)，核对财政部零余额账户、预算单位零余额账户与国库单一账户之间的清算发生额。
　　（三）代理银行每月向预算单位提供预算单位零余额账户对账单，核对月度财政授权支付发生额。

第五章　责任与处罚

　　第四十七条　财政性资金支付与清算所涉及的各方应遵守结算纪律，严格按照本办法的各项规定管理账户和办理清算业务，未按本办法的有关规定办理业务的，责任由违反方承担。

　　第四十八条　财政部签发的《财政直接支付汇总清算额度通知单》的金额与《财政直接支付凭证》的汇总金额不符，《财政直接支付凭证》的收款人与实际的收款人不符，国库单一账户的库存余额不足以支付代理银行在财政授权支付额度内开具的申请划款金额，造成损失的，责任由财政部承担。

　　第四十九条　中国人民银行未按规定的时间和手续与代理银行进行资金清算，造成代理银行损失的，责任由中国人民银行承担。

　　第五十条　因《××银行××支付申请划款凭证》和《××银行××支付申请退款凭证》填写有误、《××银行××支付申请划款凭证》和《××银行××支付申请退款凭证》的金额与《申请财政性资金划（退）款汇总清单》的金额不一致，导致中国人民银行未能及时与代理银行进行资金清算，造成损失的，责任由代理银行承担。

　　第五十一条　因预算单位向代理银行提交的《财政授权支付凭证》、账户开设、变更与撤销的资料不真实、不准确等原因，造成财政性资金流失和代理银行损失的，责任由预算单位承担。

　　第五十二条　代理银行未及时办理财政性资金支付或违反规定要求，将财政性资金支付给收款人以外的个人或单位，责任由代理银行承担，并负责追回错划款项，按占用时间和金额支付应付利息。情节严重的，由财政部取消其代理资格。

　　第五十三条　代理银行在办理财政性资金支付业务中，存在向中国人民银行国库局申请划款金额超过代理银行实际清算金额行为的，责任由代理银行承担，并及时退回多划款项，按占用时间和金额支付应付利息。情节严重的，由财政部取消其代理资格。

　　第五十四条　代理银行在办理财政性资金支付业务中，存在占压零余额账户贷方余额资金行为的，由中国人民银行按照《金融违法行为处罚办法》的有关规定进行处罚。情节严重的，由财政部取消其代理资格。

第六章　附　则

　　第五十五条　《财政直接支付凭证》和《财政授权支付凭证》由财政部统一印发；《××银行××支付申请划款凭证》和《××银行××支付申请退款凭证》由中国人民银行统一印发。

　　第五十六条　本办法由中国人民银行会同财政部负责解释和修订。

　　第五十七条　本办法自印发之日起施行。《中国人民银行财政部关于印发〈中央单位财政国库管理制度改革试点资金银行支付清算办法〉的通知》(银发［2001］259号)同时废止。

因收养弃婴被罚款而引发的思考

姜虹*


［内容提要］ 收养制度是未成年人的社会保障网络的组成部分之一，法律与道德的协调发展是收养制度目标；《收养法》的贯彻实施是计划生育国策与收养制度的协调发展的结果。因当事人在收养过程中存在的瑕疵而由行政机关行政罚款无可厚非，但强制执行以未成年人为执行对象明显不妥。在基于社会责任和爱心而实施的事实收养关系和计划生育制度之间发生交叉时，如何协调矛盾并正确处理，是留给立法者和执法者的一个有待思考的问题。
［关键词］收养弃婴；计划生育；协调发展

一、收养弃婴的相关法律规定及现实中存在的问题
《收养法》的规定，收养弃婴的收养人必须同时具备以下条件：第一，无子女；第二，有抚养教育被收养人的能力；第三，未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病；第四，年满30周岁。如果符合上述条件，可以先到发现弃婴当地的公安机关报案，取得公安机关出具的捡拾弃婴报案证明；之后到经常居住地的计划生育部门开具夫妻的生育状况证明和无子女的证明；同时，还必须到县级以上医疗机构进行身体健康检查，取得该医疗机构出具的未患有在医学上认为不应当收养子女的疾病的身体健康检查证明；并到所在单位或者居民委员会、村民委员会开具本人婚姻状况、有无子女和抚养教育被收养人的能力等情况的证明；最后持上述证明及居民身份证和居民户口簿到弃婴发现地的县级人民政府民政部门办理收养登记手续。《收养法》第8条的规定，收养人只能收养一名子女。收养孤儿、残疾儿童或者社会福利机构抚养的查找不到生父母的弃婴和儿童，可以不受收养人无子女和收养一名的限制。第15条规定,收养查找不到生父母的弃婴的，办理登记的民政部门应当在登记前予以公告。因此，根据《收养法》和民政部《中国公民收养子女登记办法》的规定，对收养无以查找生父母弃婴的，民政部门在登记前必须公告查找其生父母；自公告之日起满60日，弃婴的生父母或其他监护人未认领的，民政部门办理收养登记，发给收养登记证。凭收养登记证就到公安机关办理户口登记手续。
法律之所以对收养弃婴做如此详细之规定，其目的不外乎：一是体现新型的社会主义人际关系，保障基本人权（生命权）；二是调动社会救助和家庭救助的能动力量，构建未成年人的社会保障网络；三是将收养制度与计划生育制度紧密结合，实现社会主义制度下人口再生产良性发展。
但在现实社会中，人们对弃婴的收养不单依据法律，更多的是凭人们的社会良知或传统观念或传统做法。据报道 ，已有1个儿子的彭先忠夫妇，在四川成都开皮鞋铺期间在楼道里捡了1个刚满月的被弃女婴，把女婴养到3岁时，夫妇俩结束在成都的生意回到四川新都县龙桥镇。但龙桥镇计划生育办公室说彭家未办理收养手续，无计划收养1女婴，违反《计划生育管理条例》，决定征收彭先忠夫妇计划外怀孕费、生育费6840元。彭先忠夫妇想不通，为什么做了好事还要被罚？于是不交罚款。龙桥镇计生办到新都县法院申请强制执行，1999年8月4日，法院到彭家强制执行，哭喊着不愿离开妈妈的彭萃被送到县民政局的福利机构。县民政局有关负责人说，若60天后仍找不到彭萃的亲生父母，经审查彭先忠夫妇符合收养条件，彭家才可按程序办理收养手续。8月23日，在广东的一位温先生替彭先忠交了罚款和强制执行费后，新都县民政局仍然不允许彭家把小彭萃接走，也不同意彭家提前办理收养手续，仍表示在规定的时间内彭萃的亲生父母未相认后，彭先忠夫妇方可申请收养。
由本案我们可以看出，尽管当事人按普通人的最朴素的观念将弃婴收养下来，尽管其行为符合最基本的道德观念，但其行为却和我国上述法律规定有相左之处，其间的问题主要是：收养弃婴必须符合国家计划生育政策的要求。

二、法律与道德的协调发展是收养制度目标
收养法属于民事法律，在收养过程中当事人之间的行为当然要体现平等自由和意思自治的原则，但收养和送养子女并不仅仅是公民个人的私事，它还关系到社会秩序和社会公共利益。因此，在收养关系的成立和解除等问题上，法律标准和道德标准是完全一致的。处理有关收养的各种具体问题，既要依法办事，又要符合社会公德。《收养法》中所规定的收养人具有抚养教育被收养人的能力（当然包括道德品质的要求），无配偶的男性收养女性须有法定年龄的差距，以虐待、遗弃为解除收养的法定理由的规定等，都是《收养法》第2条所确立的“不得违背社会公德”原则的体现。
无论是收养行为还是解除收养的行为，都是一种变更当事人身份的一种重要法律行为，纵观世界各国立法，均将收养规定为要使行为，需要一定的司法程序或行政程序才能够完成。法律只是对人们行为的最低规范，在收养形成、拟制血亲间的抚养赡养乃至收养解除过程中，法律的规范是人们必须遵守的准则，但在整个收养关系存续过程中收养人、送养人和被收养人的思想观念和意识，是法律无法涉及的。因此，在法律执行过程中，执法者所作的不应当只是机械地执行法律，而应当在工作中发现当事人弘扬公序良俗和社会公德的一面，注重引导当事人实现对法律规范的遵从。故尔，收养行为就不能仅凭人的思想觉悟或朴素的感情来实现，也不能仅凭一纸文书来约束，它应当是法律与道德共同作用的成果。

三、《收养法》的贯彻实施是计划生育国策与收养制度的协调发展的结果
人口过快增长是当今世界面临的一个十分严重的问题。时间每过1分钟，地球人口净增160人。联合国人口基金为此向国际社会敲响警钟：如不立即采取坚决行动控制人口，保持消费与发展的平衡，世界人口在下世纪中叶将达到125亿，人类也将无法得到持续发展。可见人口问题在全球范围出现，成为许多国家和地区面临的严重挑战。像中国这样人口众多的发展中国家，人口问题的挑战不仅关系到中华民族的生存和发展，也关系到人类社会的稳定和繁荣。为了保证我国人口的可持续发展，为了保证国民经济的发展与人民生活水平的不断提高，我国实行了计划生育政策。
但受传统观念和社会生存条件的制约，我国的计划生育工作在某些方面开展的不算顺利。收养制度的建立原意是为保障无子女的人能够享有天伦之乐或使那些得不到较好生存环境的未成年人有一个良好的成长空间。但该项制度被某些个人甚至是有些个别领导干部所利用，他们为了得到儿子，不惜将亲生女儿送养或抛弃，有的则以收养为名达到求子的目的。为保证计划生育国策的贯彻，在与人口发展相关的法律法规在制定过程中，特别是《收养法》的制定过程中注重了与计划生育制度的协调。《收养法》的立法指导思想和基本原则都体现了这一精神。《收养法》第3条规定，收养不得违背计划生育的法律、法规。收养法中有关不得以送养为理由超计划生育的规定，有关无子女者只能够收养1名子女的规定，年满30周岁始能成为收养人的规定等，都是这一原则的体现。因此，在收养时，必须注重与计划生育原则的配套执行。
由于我国长期以来法制观念淡薄和人治思想根深蒂固，人们在实际执行法律法规时会出现这样或那样的偏差。在收养之时可能只顾及情感或道义而忘却完成法律手续，在执行计划生育政策之时可能有时过激而伤害了未成年人的权益，无论是哪种行为都不是法治社会实现依法治国、建立平等和睦人际关系、提高人口素质、社会主义经济发展与人口再生产协调发展的有效途径。随着社会主义法治的不断完善、人们法律观念的强化以及工作流程的规范化，相关法律之间的协调发展必定能够实现。

四、本案引发的思考
结合本案的实际分析，案件中既有当事人没有遵从法律规定，应当承担不利法律后果的一面，但也存在着执法者执法水平偏低，损害未成年人权益的问题。
（一）当事人收养行为中所存在的法律欠缺
收养行为是具有三方当事人参与的行为，在该行为中只要有一方当事人的条件不符合法律规定，收养行为都是不能确立的。《收养法》第4条规定，只有丧失父母的孤儿、查找不到生父母的弃婴和儿童和有特殊困难无力抚养的子女这些不满14周岁的未成年人才可以成为被收养人。《收养法》第5条规定了送养人的条件，即送养人可以为：孤儿的监护人；社会福利机构；有特殊困难无力抚养子女的生父母。《收养法》第6条规定了收养人的条件（见本文第一部分相关内容的详述）。《收养法》为了使那些真正被遗弃的未成年人称为收养对象而不受收养人有子女的限制，特别规定了收养孤儿、残疾儿童和弃婴的例外条件，即第8条和第15条所规定的，为社会福利机构抚养的且经公告仍查找不到生父母的弃婴和儿童。法律这样规定，一方面可以限制父母通过实行弃婴行为而行超计划生育之实的目的，另一方面也为因主客观原因而走失的子女被他人收养的子女回到亲权人的抚养之下、为打击那些已收养为名行偷窃婴儿或儿童之实行为提供法律上的依据。本案彭家夫妇所抚养的是捡拾的婴儿而非社会福利结构所抚养的弃婴，她虽然符合被收养人的条件，但不符合收养法中所规定的不受收养人有1名子女限制的被收养人条件，而且在该收养关系中没有相应的送养人，故无论从送养人还是被收养人、收养人的角度分析，该收养行为均为无效。
对收养关系确认无效，并不等于对弃婴行为的鼓励，法律通过《婚姻法》、《收养法》和《治安管理处罚条例》和《刑法》相关内容的规定，使得实施该行为的人承担享有的法律责任，而且从道义上该行为也为社会所唾弃。本案报道后，社会各界的强烈反应充分说明人们对弃婴行为的不齿和对彭家夫妇的行为的称道，应该说，弘扬爱心和公德意识也是法律所预期的目标。
（二）民政局行政罚款行为应针对的对象
本案涉及到两个不同的法律关系：一个是行政法律关系，即计划生育；另一个是民事法律关系，即收养。本案处理和执行的是违反计划生育的罚款问题。从计划生育的角度看，计划生育部门是依法履行其职责的。因为收养人的行为不具备合法性，收养人有子女，因此他只能收养被社会福利机构抚养且查找不到生父母的孤儿、残疾儿童或弃婴或儿童，否则就违反了计划生育制度。计划生育部门根据地方《计划生育条例》所作出的罚款处理也无可厚非；在当事人拒不执行的情况下，该部门依法向法院申请强制执行并无不妥，也就是说行政法律关系中的行为是恰当的。问题出在人民法院的执行部门，该部门在执行时将两个法律关系混淆了，搞错了执行对象。在本案中，应当执行对象是被罚款人，并非孩子。被罚款人拒不交款时，可从其工资、生意账户中强行划拨，或拍卖其财产等。实行罚款，就是对不符合计划生育政策行为的否定，就是对破坏计划生育政策当事人所实施行为的处罚，而非对该行为结果的处罚；谁违反了法律就应当由谁承担由此而产生的法律后果，而不是由他人来承担。当彭家夫妇交了罚款，计划生育办公室申请法院强制执行的理由（彭拒交罚款）即消失，彭翠本人与能否交出罚款没有必然法律上的必然关系，强制执行以孩子为执行对象明显不妥。
（三）民政局不允许彭家接走弃婴的做法有待探讨
本案的收养关系因在三方参与人方面均有不符合法律规定的因素，收养行为无效。但在这个民事行为中，我们更应注重保护的是彭翠的生命权和儿童幸福生长的权利。本案中的彭家夫妇出于积德行善和维护一个孩子的生命权的思想而没有及时将拾得的弃婴送至公安机关或直接送到儿童福利院，而在事实上变更了弃婴的身份关系，我们一方面应当提倡彭家夫妇这种助人为乐的社会责任感、珍重生命的道德良知，同时也应当做好认真细致的思想工作，帮助当事人认识到作为一个社会的人必定要考虑社会秩序的维护和公共利益的要求，并非所有善良的愿望都会达到良好的效果，这种收养行为会使得当事人之间法律上的权利义务关系发生混乱，有与计划生育制度相矛盾之处，应当并帮助其尽快履行法律补救措施，从而避免彭家夫妇和小彭翠在心理和财政上所担负的不利。
在本案中，罚款是针对超计划生育制度所采取的措施，而是小彭萃滞留在民政部门是合法收养所必需的条件。新都县民政局是从收养法律关系的角度出发处理问题的，福利部门所认定的“在规定的时间内彭萃的亲生父母未相认后，彭先忠夫妇方可申请收养”是无可挑剔的。因为彭家缴付罚款的行为不能使的收养行为合法化，但是，计划生育部门收下罚款的事实就意味着承认了彭家夫妇超生，彭家此时收养弃婴的行为就不应受“收养人只能收养1名子女”的限制，该收养关系欠缺实质要件的就是查找不到生父母，福利部门对彭翠实行查找生父母的公告，然而，该公告期内孩子在养老院的事实是由于人民法院强制执行错误而造成的，因此，福利部门在公告期内如何保障已和彭家夫妇具有深厚感情和被彭家事实抚养的小彭翠的合法权益就成为一个值得探讨的问题，也就是说在基于社会责任和爱心而实施的事实收养关系和计划生育制度之间发生交叉时，如何协调矛盾并正确处理，是留给立法者和执法者的一个有待思考的问题。

总之，提高法律工作者的执法水平，公正严明地执行法律，在法治的基础上逐步提高人民的道德水平是法律与道德相互作用的共同目的。法律工作者不能在执行法律的过程中去破坏社会业已存在的较高道德，法律工作的目的是要使人们在遵守法律的同时向更高的方向努力。克服法律之间不协调之处，切实保障权利人的合法权利才能够真正落到实处。本案给人们的启示在于：只有真正发挥道德与法律得相互作用，才是推动爱心工程的有效途径。