关于《中华人民共和国政府信息公开条例》中存在的几个问题

曲宇辉

《中华人民共和国政府信息公开条例》(国务院令第492号，以下简称《公开条例》)将于2008年5月1日起施行。《公开条例》对依法保障公民、法人和其他组织获取政府信息，提高政府工作的透明度，促进依法行政，充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用，作了有益的规定。但《公开条例》中的个别条款不符合实际，将影响政府信息公开工作，导致行政机关工作上的被动，引发不必要的行政争议。
一、政府信息公开时点问题
（一）有关条款
1、《公开条例》第二条规定，“本条例所称政府信息，是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息”。
2、《公开条例》第十八条规定，“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息形成或者变更之日起20个工作日内予以公开。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定”。
3、《公开条例》第三十五条规定，“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不依法履行政府信息公开义务的”。
（二）存在的问题
按《公开条例》第二条、第十八条字面理解，属于主动公开范围的政府信息，行政机关无论是在履行职责过程中制作，还是在履行职责过程中获取，都要在20个工作日内予以公开，否则要按《公开条例》第三十五条追究责任。而在实际工作中，行政机关制作或者获取政府信息20个工作日内，大部分的工作仍在履行过程中，一些按层级审批的事项，还在报批途中，工作结果处在“待定”状态，不知此时公开的意义究竟是什么。
（三）建议
《公开条例》第十八条应作如下修改，“属于主动公开范围的政府信息，应当自该政府信息具备公开条件之日起20个工作日内予以公开。公开机关应当按本《条例》的规定对公开条件作出具体规定。法律、法规对政府信息公开的期限另有规定的，从其规定”。
二、非本行政机关制作的政府信息由谁公开问题
（一）有关条款
1、《公开条例》第十七条规定，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开；行政机关从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，由保存该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。
2、《公开条例》第二十一条规定，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）依法不属于本行政机关公开或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。
3、《公开条例》第二十三条规定，“行政机关认为申请公开的政府信息涉及商业秘密、个人隐私，公开后可能损害第三方合法权益的，应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是，行政机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方”。
（二）存在的问题
《公开条例》第十七条与《公开条例》第二十一条、第二十三条在表述和衔接上不严谨。按第十七条，似乎是行政机关对其保存的从公民、法人或者其他组织获取的政府信息，负有公开责任公开；而第二十一条第三项，又似乎是只要告知申请人该政府信息的公开机关名称、联系方式即可；第二十三条对行政机关的要求更不合理，一些信息是否属于商业秘密、个人隐私，或者涉及商业秘密、个人隐私，又或公开后是否可能损害第三方的合法权益，是很难判别的。其后果是，行政机关按第十七条公开政府信息，其他行政机关会指责该行政机关违反《公开条例》第二十一条第三项，甚至导致第三方起诉；行政机关按《公开条例》第二十一条告知或者按第二十三条不公开，申请人会告该行政机关违反《公开条例》第十七条。
（三）建议
1、《公开条例》第十七条修改为，“行政机关制作的政府信息，由制作该政府信息的行政机关负责公开。法律、法规对政府信息公开的权限另有规定的，从其规定”。
2、《公开条例》第二十一条第三项修改为，“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：（三）不属于本行政机关制作或者该政府信息不存在的，应当告知申请人，对能够确定该政府信息的公开机关的，应当告知申请人该行政机关的名称、联系方式”。
3、《公开条例》第二十三条规定，“向行政机关申请公开该行政机关保存的属于公民、法人或者其他组织制作的政府信息的，行政机关应当书面征求第三方的意见；第三方不同意公开的，不得公开。但是法律法规规定可以公开的，应当予以公开，并将决定公开的政府信息内容和理由书面通知第三方”。
4、增加一条，“申请人向专业档案馆申请公开行政机关已移交的政府信息的，由专业档案馆根据《中华人民共和国档案法》的规定执行”。
三、其他两个问题
（一）《公开条例》第十一条第三项、第十二条第四项修改为，“征收或者征用土地、房屋拆迁及其补偿、补助费用的安排、发放情况”。此处虽只将“发放、使用情况”修改为“发放、使用情况”，但可以避免不必要的争议。理由是：
1、原表述是“发放、使用情况”，按字面理解，“发放”后的“使用”，是被征地、被拆迁的单位、个人的使用，而被征地、被拆迁的单位、个人对土地、房屋补偿、补助费用的使用情况，应属该单位、个人的隐私，不能由政府来公开。
2、被征地单位（如村委会）将征地补偿、补助费用的“使用”情况进行，属于村务公开内容，国家已有明确规定，但不属于政府和政府部门的政府信息公开范围。
3、个人认为，《公开条例》第十一条第三项、第十二条第四项的原意，应该是要求有关政府和部门“落实”征地拆迁补偿、补助费用，并将有关补偿、补助费用的“落实”情况进行公开。
（二）《公开条例》第二十四条第一款修改为“行政机关收到政府信息公开申请，能够当场答复是否可以公开的，应当当场予以答复”。同时将《公开条例》第二十六条修改为“行政机关依申请公开政府信息，应当自答复公开之日起10个工作日内按照申请人要求的形式予以提供；无法按照申请人要求的形式提供的，可以通过安排申请人查阅相关资料、提供复制件或者其他适当形式提供”。理由是：
1、答复公开与具体提供政府信息并非同一回事，《公开条例》第二十四条第一款原表述会被人误作“当场提供”理解。
2、《公开条例》没有对答复公开后的公开期限作出规定，建议在第二十六条中作出具体规定。
四、建议
根据国务院的要求，目前我国各级政府和部门正在对行政法规和规章、规范性文件进行清理和修订，建议国务院对《公开条例》进行修改，避免2008年5月1日实施后引发不必要的行政争议。

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工业和信息化部 国家发展和改革委员会 教育部等


关于实施宽带中国2013专项行动的意见



各省、自治区、直辖市通信管理局，各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团工业和信息化主管部门、发展改革委、教育厅、科技厅（委、局）、财政厅（局）、环保厅（局）、住房城乡建设厅（委、局）、国家税务局、地方税务局、有关企业和协会：
　　为深入贯彻落实党的十八大关于推进经济结构战略性调整、建设下一代信息基础设施的总体要求，加快推动“宽带中国”战略部署实施，按照《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》和《通信业“十二五”发展规划》总体部署，以及“宽带中国”战略的初步考虑，现就实施宽带中国2013专项行动提出以下意见：
　　一、指导思想
　　以科学发展观为指导，深入贯彻国家建设下一代信息基础设施的要求，加强部际合作，实施部省联动，充分发挥政府引导作用和企业主体作用，激发各地各企业积极性，优化宽带发展环境，加强科技创新，加快网络升级演进，统筹有线无线发展，推动应用普及深化，强化产业链协同并进，改善用户上网体验，不断增强宽带支撑经济社会发展的关键作用。
　　二、基本原则
　　（一）政府引导与企业主导相结合。加强统筹规划与政策扶持，继续发挥基础电信企业和互联网企业在网络建设扩容和网站升级优化方面的主导作用和社会责任，加快宽带发展；政府重点创建良好的政策环境，鼓励公平竞争，扶持市场动力不足地区宽带发展，加大对民生公益、中西部地区、农村及贫困地区的宽带投入支持。
　　（二）提高网络能力与扩大普及覆盖同步。统筹发展有线和无线技术，深化光纤宽带和3G网络建设。协调网络网站各环节优化扩容，提升用户上网体验。进一步提升东部地区宽带网速，提高宽带发展水平；进一步扩大中西部地区、贫困地区的宽带网络覆盖范围，提高整体普及水平。
　　（三）加强网络建设与提升网络应用并重。加强宽带网络覆盖能力的同时，大力促进业务应用创新与推广，提升光纤宽带实装率和3G、WLAN的使用效率，以业务促发展，实现网络和应用的良性互动。
　　（四）宽带发展水平提升与安全保障同步。在大力促进宽带网络发展的同时，积极采用安全可靠的关键技术、系统和装备，同步提高宽带网络和业务应用的安全保障能力和水平，构建网络信息安全保障体系，形成安全可信的用户上网环境，保障宽带产业链健康持续发展。
　　三、主要目标
　　2013年的目标是：网络覆盖能力持续增强，新增FTTH覆盖家庭超过3500万户，新增3G基站18万个，新增WLAN接入点130万个。惠民普及规模不断扩大，新增固定宽带接入互联网用户超过2500万户，新增3G用户1亿户，新增通宽带行政村18000个，实现5000所贫困农村地区中小学宽带接入或改造提速，启动实施“宽带网络校校通”工程。宽带接入水平有效提升，使用4M及以上宽带接入产品的用户超过70%。城市宽带发展初显成效，涌现一批宽带城市，形成良好的宽带发展政策环境，实现较高的信息基础设施和宽带应用水平。
　　四、工作任务
　　（一）加快城市光纤宽带网络发展，深化无线宽带网络覆盖。全面贯彻落实《住宅区和住宅建筑内光纤到户通信设施工程设计规范》和《住宅区和住宅建筑内光纤到户通信设施工程施工及验收规范》两项光纤到户国家标准，继续加大城市老旧小区光纤网络成片改造力度，进一步提升城市宽带接入能力和城域网传输交换能力。进一步深化城市3G和WLAN网络覆盖，积极开展TD-LTE扩大规模试验，推进IPv6商用试点部署。
　　（二）利用多种技术方式，拓展农村宽带网络覆盖。结合“村村通电话”工程，灵活选择有线、无线技术，持续推进农村地区宽带网络建设，提升农村地区信息基础设施水平。
　　（三）增强网络性能，改善用户上网体验。加大骨干网网间互联带宽扩容力度，优化网间互联架构，推动在西部地区增设互联点。鼓励互联网企业积极参与专项行动，采取优化网站设计、部署内容分发网络（CDN）、增加网站接入带宽等措施，提升网站和应用的服务能力。
　　（四）推动农村中小学宽带接入，共享宽带发展成果。加大信息助教力度，启动实施“宽带网络校校通”工程，全面推动中小学校宽带接入。由教育部牵头，推动各地采取与基础电信企业合作等多种方式，为10万所农村中小学校接入宽带网络，提升农村地区中小学校的网络接入能力和普及水平。其中，工业和信息化部与教育部合作，重点为5000所贫困农村地区中小学实现宽带接入或改造提速。
　　（五）推广应用创新示范，促进宽带应用水平提升。大力推广教育、健康医疗、交通旅游、食品溯源、安全生产等领域宽带应用的普及。
　　（六）加强高性能宽带技术、产品与系统研发，支撑基础产业发展。综合利用各项资金支持政策，加大对高性能宽带设备和系统的技术标准研制、产品研发与产业化支持力度。支持企业研发生产低功耗产品，加快高耗能宽带网络设备的升级和节能化改造。支持企业研发自主品牌移动智能终端操作系统并推广应用。推动FTTH ONU设备接口标准的开放，降低成本，提高产业化规模。推动宽带相关产品的产业化和在国内宽带网络建设中的应用。
　　五、保障措施
　　（一）各地和有关单位要加强组织领导，明确目标任务、落实责任分工，密切配合协作，加强交流督导。
　　（二）各地通信管理局要联合当地住房城乡建设部门等，通过宣贯培训、应用示范等方式，深入开展两项光纤到户国家标准的贯彻实施工作，加快推进光纤到户建设，保障用户对电信业务的自由选择权。
　　（三）工业和信息化部拟发布宽带城市指标标准，引导各地宽带城市发展。工业和信息化部拟建立宽带网速监测分析机制，针对影响网速的各薄弱环节，引导企业积极优化网络网站，提升性能，改善用户上网体验。
　　（四）各地通信管理局要加强市场监管，推动电信企业优化网间互联架构，丰富互联路由，及时扩容网间互联带宽，保障网间互通质量；规范各类宽带接入商的服务要求，保障用户权益。
　　（五）各地通信管理局要加强网络与信息安全监督和管理，指导督促各基础电信企业和互联网企业切实落实网络与信息安全责任，提升网络信息安全技术能力，保障网络与信息安全。
　　（六）各地工业和信息化主管部门及其他相关政府部门要会同当地通信管理局，有效落实已有支持宽带发展的财税金融政策，并研究制定提升当地公益机构、老少边穷和农村地区宽带普及水平的支持引导政策，创造良好的宽带建设环境和基础设施条件，减免光缆敷设赔补费用、加快对基站的环评审批进度及简化审批手续等，积极推动宽带发展。
　　（七）各地要积极开展各种宣传活动，普及上网技能，提高用户宽带使用水平。
　　（八）各基础电信企业、互联网企业、设备制造企业要积极配合有关部门和地方，根据工作任务做好分工落实，加大投入，进一步加快宽带基础设施建设，切实保障网络与信息安全，确保工作目标的实现。
　　（九）各地通信管理局、各基础电信企业要及时发现研究专项行动实施中出现的问题，按要求向工业和信息化部报送专项行动进展情况。工业和信息化部将专项行动进展情况及时送相关部门，并适时予以通报。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　工 业 和 信 息 化 部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　国家发展和改革委员会
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　教 育 部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 科 学 技 术 部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　财 政 部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　环 境 保 护 部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　住 房 和 城 乡 建 设 部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　国 家 税 务 总 局
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 　2013年4月2日