交通运输行政处罚也需要谦抑——孙武“慎战”思想的启示

董伟


前言：

　　本文试从分析行政处罚中的不良现象入手，进而进一步阐明行政处罚行为与行政处罚目的之间的关系，其目的是想从执法层面唤起大家对法的精神和执法理念的重视，使基层行政处罚工作上一个台阶。
　　孙武是我国古代著名的军事家，后人尊称其为东方兵学的鼻祖。其所著的《孙子兵法》被誉为“兵学圣典”，更为后世留下了宝贵的思想财富。他在《孙子兵法》第十二篇《火攻篇》中提到 “非利不动，非得不用，非危不战。主不可以怒而兴军，将不可以愠而致战。合于利而动，不合于利而止。怒可复喜，愠可复悦，亡国不可以复存，死者不可以复生。”这段话的意思是：不是有利不行动，不是能胜不用兵，不到危机紧迫之时不轻易开战。国君不可因愤怒而发动战争，将帅不可因气忿而出阵求战。对国家有利才行动，对国家不利就停止。愤怒可以恢复到欢喜，气忿可以恢复到高兴；国亡了就不能复存，人死了就不能再生。
　　孙武的“慎战”思想使笔者不由联想到公法领域所倡导的谦抑理念，尽管它们所作用的领域不同，但它们的目的是何其相似。谦抑的本意是谦逊推让，用于公法领域引申为“缩减或者压缩”之意，作为一种方法其具有基本方法论价值。而行政处罚直接牵涉被处罚人的利益，本着既要达到维护公共利益和社会秩序，又要保护公民、法人或者其他组织的合法权益的立法初衷，笔者认为有必要在交通运输行政处罚、乃至整个行政处罚领域中倡导谦抑理念。笔者结合自己的工作实践，认为：在交通运输行政执法中，应慎重实施行政处罚，对行政处罚应秉持“不得已而用之”，不能处罚的一律不处罚，可处罚也可不处罚的边际，不处罚。笔者之所以要在交通行政处罚中倡导这样的理念，主要是出于以下几个方面的考虑：

一.在交通运输行政处罚中倡导谦抑理念,是落实社会主义法冶理念内在要求的需要

　　社会主义法治理念是体现社会主义法治内在要求的一系列观念、信念、理想和价值的集合体，是指导和调整社会主义立法、执法、司法、守法和法律监督的方针和原则。社会主义法治理念包括依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导五个方面的内容。其中执法为民是社会主义法治的本质要求，公平正义是社会主义法治的价值追求，服务大局是社会主义法治的重要使命。笔者认为，社会主义法冶理念相对于包含谦抑理念在内的其它一切执法理念而言，它是最根本性的、起决定作用的理念。而交通运输行政处罚是行政处罚门类中的一个组成部分，由《中华人民共和国道路运输条例》赋予道路运输管理机构执法权。而我们实施行政处罚总的原则就是从我们实施运输管理的目的，即维护道路运输市场秩序，保障道路运输安全，保护道路运输有关各方当事人的合法权益，促进道路运输业的健康发展这一大局出发，在运输管理的政策、法规的范围内，尽可能的控制处罚的频率，保证整个执法活动的公平、公正，使运输管理的目的得以顺利实现。

二. 在交通运输行政处罚中倡导谦抑理念,是减少或消除处罚中滥罚现象的需要

　　交通部自更名为“交通运输部”后，运输的功能得到进一步强化。如何依法管理好运输市场，就成了摆在我们所有运政执法人员面前的一个现实性课题。《中华人民共和国道路运输条例》赋予了县级以上运输管理机构的执法主体地位和处罚权力。在依法对运输市场实施监管的同时，我们应该清醒地看到在有些地方、有些部门存在着滥罚的现象。以查处擅自改装车辆为例，尽管《条例》赋予了对擅自改装车辆的处罚权，但在实际操作中，有些执法部门不去调查车主擅自改装车辆的目的，不管这样的改装行为是否给运输安全带来隐患，只要发现运输车辆的实际尺寸与道路运输证或行驶证核定尺寸不符，就以“擅自改装车辆”为由对运输业户进行处罚。这既严重违背了《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国道路运输条例》的立法精神，也损害了运政执法人员在广大运输经营业户中的形象。甚至在有些地方，以罚款论英雄，以罚款论成绩，进一步滋长了这股风气的蔓延，导致了管理者与被管理者的对立情绪。如《上海市闵行区交通行政执法大队2007~2008年度创建文明单位工作总结》中提到，在两年时间里，该大队“查处非法营运车辆5000多辆”，“罚没款达到5000多万元”，“超额完成市总队和区建管局下达的预定指标任务”。 罚款作为一种行政处罚手段，本意是为了纠正错误，但现在却变异为完成指标而罚款，甚至是为了部门创收而罚款。长此以往，对运输业的健康、可持续发展和我们自身顺利开展运政执法工作是不利的。笔者暂把这种现象称作为罚的“扩张”，这是与“慎罚”的谦抑理念背道而驰的。综上所述，笔者认为更有必要在交通行政处罚领域倡导谦抑理念。

三. 在交通运输行政处罚中倡导谦抑理念,也是执法队伍自身健康发展的需要

　　思想决定行动。运政执法人员的执法理念正确与否，直接影响执法活动的效果和执法人员在社会上树立的执法形象，我们运政执法人员要树立正确的执法理念就必须以科学发展观和社会主义法冶理念为指导，本着执法为民的思想，多一些服务理念，多一些谦抑理念，少一些执罚理念，少一些急功近利思想，以运输市场秩序是否明显改善、群众是否满意作为衡量我们执法工作的标准，努力提升自身的法律素质和思想境界，努力塑造健康的行政人格。特别是在当前国内经济开始复苏，运输行业慢慢回暖的时候，让我们这些管理人员、执法人员多一点仁心，多一些善举，多为我们的管理对象在组织客、货源，办理相关手续等方面提供一些力所能及的帮助，我想这既是为我们的管理对象考虑，也是为我们自身的长远发展考虑。因为在运输市场这个统一体中，管理者与被管理者是一种共生共荣的关系。

　　那么究竟如何增强“谦抑”理念在运政执法领域的可操作性？笔者认为：

　　一.要充分认识到依法依规开展行政执法工作是谦抑原则适用的重要基础和前提条件。换句话说，要依法依规“谦抑”。例如《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条第二款规定了“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”，凡符合条件的，执法机关就不能给予处罚。该法第三十二条第二款规定：行政机关不得因当事人申辩而加重处罚，意味着执法人员不能罚态度款。再如我们的江苏省交通厅在继出台了《轻微交通违法行为免于处罚实施意见》后，又下发了《关于新增轻微交通违法行为免于处罚事项和明确部分重大交通行政处罚减轻处罚标准的通知》，在钝化社会矛盾，体现执法为民方面作出了表率。
　　二.提升行政执法人员的法律素质是处罚谦抑的决定性条件和必要保证。对交通运输行政执法人员而言，对有关运输管理的法规、条文不能望文生义，而是要从立法目的和立法意图上去理解和把握，否则极容易造成执法的机械性。以查处擅自改装车辆为例，不能把“尺寸不符”作为擅自改装的唯一标准，而是要从这样的行为是否具有实际危害性，是否带来了运输安全隐患的角度来考量；再以查处黑车为例，对当事人的一次性收费行为，笔者认为，不宜按照非法经营处罚，因为认定非法经营，要以当事人经营行为的连续性、多次性、固定性、职业性为参照标准，对一次性收费行为可以记录在案，只有当事人的行为构成非法经营的认定标准，同时对经营秩序造成了破坏，才可以实施处罚。否则，将更加导致管理对象的不满情绪，增加不和谐因素。这与构建和谐的执法环境是相背离的。
　　三.适用谦抑原则不能走入误区，即作无原则的谦抑。如果我们该管的不管，该问的不问，该处罚的不处罚，该重罚的轻罚，只会使我们的运政执法工作失之于宽，这同样背离了执法的方向和根本目的，也是法律所禁止的。因此，我们必须牢牢把握“谦抑”原则的深刻内涵，并将它正确运用到我们的运政执法领域，我想它对提升我们运政执法的质量、树立运政执法人员的良好形象和构建和谐的执法环境都是有好处的。
　　最后，笔者总结一下自己的观点：社会主义法冶理念是深深根植于我国这样一个社会主义国家的土壤中的，社会主义决定了社会主义法冶理念的性质，而社会主义法冶理念又决定了谦抑理念的本质。两者统一于以人为本、执法为民。因此笔者所倡导的谦抑理念应当是全体运政执法人员乃至所有行政执法人员都要树立的理念。（作者单位：盐城市亭湖区运输管理处）




财政部


财政部关于贯彻实施《股份有限公司会计制度－－会计科目和会计报表》有关政策衔接问题的通知


1998年7月27日，财政部


国务院有关部（委），各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团：
按照财政部“关于印发《股份有限公司会计制度－－会计科目和会计报表》的通知”（财会字〔1998〕7号）的规定，股份有限公司应于1998年1月1日起执行《股份有限公司会计制度－－会计科目和会计报表》（以下简称《新制度》），《股份制试点企业会计制度》同时废止。为了做好新旧会计制度的衔接工作，保证股份有限公司会计核算的正常运行，现将股份有限公司就执行《新制度》的有关问题规定如下：
一、公司应当严格按照《新制度》的规定进行会计核算，对外提供合法、真实和公允的会计信息。公司由于执行《新制度》，导致所采用的会计政策发生变更，应采用追溯调整法进行处理，即对某项交易或事项变更会计政策时，应视同该交易或事项初次发生时就开始采用新的会计政策，并以此对相关项目进行调整。但下述情况作特别处理：
1．按《新制度》规定计算的长期股权投资差额，自执行《新制度》起，应按《新制度》规定的期限摊销，不再追溯调整。
2．资本公积中资产评估增值、接受捐赠实物资产价值已转作股本的，可不再追溯调整。
在采用追溯调整法进行会计处理时，应将会计政策变更的累积影响数调整期初留存收益，会计报表其他相关项目的期初数也应一并调整。
如果累积影响数不能合理确定的，会计政策变更应采用未来适用法，即对某项交易或事项变更会计政策时，新的会计政策适用于变更当期及未来期间发生的交易或事项。
会计政策的变更应在会计报表附注中披露变更的内容和理由、变更的影响数及不能合理确定累积影响数的理由等。
二、由于公司经营活动中内在不确定因素的影响，某些会计报表项目不能精确地计量，而只能加以估计。如果赖以进行估计的基础发生了变化，或者由于取得新的信息、积累更多的经验以及后来的发展变化，可能需要对会计估计进行修订。
会计估计的变更，应采用未来适用法。如果会计估计的变更仅影响变更当期，会计估计变更的影响数应计入变更当期与前期相同的相关项目中；如果既影响变更当期又影响未来期间，会计估计变更的影响数应计入变更当期和未来期间与前期相同的相关项目中。
会计估计的变更应在会计报表附注中披露变更的内容和理由、变更的影响数以及影响数不易确定的理由等。
三、公司在编制1998年年度会计报表时，应按追溯调整后的数字填列。在对外提供比较会计报表时，会计政策变更采用追溯调整法时，对于比较会计报表期间的会计政策变更，应调整各该期间的净损益和其他相关项目，视同该政策在比较会计报表期间一直采用。对于比较会计报表可比期间以前的会计政策变更的累积影响数，应调整比较会计报表最早期间的期初留存收益，会计报表其他相关项目的数字也应一并调整。
四、公司在编制合并会计报表时，应在《新制度》规定的会计报表格式的基础上编制，但其合并会计报表的合并范围、合并原则、编制程序和编制方法，按照《合并会计报表暂行规定》执行。有关合并会计报表的项目作以下调整：
1．合并资产负债表
公司应在资产负债表内增加以下项目：
（1）在“长期投资净额”项目下增设“其中：合并价差（贷差以“－”号表示）”项目，并在此项目下再增设“其中：股权投资差额（贷差以“－”号表示）”项目。
（2）在“负债合计”项目下和股东权益项目上增设“少数股东权益”项目。
（3）在“未分配利润”项目下增设“外币报表折算差额”项目。
2．合并利润表
公司应在利润表内增加以下项目：
在“减：所得税”项目下增设“减：少数股东损益”项目。
3．合并现金流量表
公司在编制合并现金流量表时，应以合并资产负债表和合并利润表以及相关资料为基础，采用与个别现金流量表相同的方法编制合并现金流量表。公司应在现金流量表内增加以下项目：
（1）在“吸收权益性投资所收到的现金”项目下增设“其中：子公司吸收少数股东权益性投资收到的现金”项目。
（2）在“分配股利或利润所支付的现金”项目下增设“其中：子公司支付少数股东的股利”项目。
（3）在“减少注册资本所支付的现金”项目下增设“其中：子公司依法减资支付给少数股东的现金”项目。
（4）在附注“净利润”项目下增设“加：少数股东损益”项目。
五、《新制度》所规定的会计核算方法，与近期陆续发布的、由上市公司执行的相关具体会计准则不一致时，公司应按具体会计准则的规定执行。