商务部、发展改革委、公安部、税务总局、工商总局关于印发《整治商业零售企业不规范促销行为专项行动工作实施方案》的通知
商务部、发展改革委、公安部、税务总局、国家工商行政管理总局
商务部、发展改革委、公安部、税务总局、工商总局关于印发《整治商业零售企业不规范促销行为专项行动工作实施方案》的通知
商建发[2005]463号
各省、自治区、直辖市及新疆生产建设兵团商务主管部门、发展改革委（物价局）、公安厅（局）、国家税务局、地方税务局、工商局：
为贯彻落实《国务院关于促进流通业发展的若干意见》（国发[2005]19号）、《国务院办公厅关于开展打击商业欺诈专项行动的通知》（国办发[2005]21号），以及商务部等11个部门《关于印发<打击商贸活动中欺诈行为专项行动工作方案>的通知》（商整规发[2005]269号），现将《整治商业零售企业不规范促销行为专项行动工作实施方案》印发你们。请各地区、各部门按照实施方案的具体要求和部门分工，明确工作职责，加强协调配合，认真督促检查，切实做好专项行动工作。
商 务 部
发 展 改 革 委
公 安 部
税 务 总 局
工 商 总 局
二〇〇五年九月十四日
附件:
《整治商业零售企业不规范促销行为专项行动工作实施方案》
随着市场经济的发展，零售行业出现了一些新的促销形式，丰富了经济生活，繁荣了市场，对促进商品流通、扩大消费发挥了积极作用。但是，商业零售企业（以下简称零售商）的促销活动也存在一些问题，主要表现在：违反《反不正当竞争法》的有关规定，采取不正当竞争方式进行有奖销售；促销宣传行为不规范；在促销时采取谎称降价、虚构原价等标价方式及价格手段进行价格欺诈；对消费者的知情权、选择权、公平交易权作出诸多限制；开展促销活动缺乏相应的安全管理措施，等等。这些不规范的促销活动与“诚信兴商”的商业道德相悖，损害了零售商自身形象，引发了恶性竞争，扰乱了市场竞争秩序，侵害了消费者的合法权益，甚至还影响了社会稳定。
为规范零售商的促销行为，2005年3月30日，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于开展打击商业欺诈专项行动的通知》（国办发[2005]21号），决定用一年左右的时间，开展包括整治零售商不规范促销行为在内的专项行动工作。开展此项整治工作有利于保护消费者的合法权益，构建和谐的商业环境，促进零售行业的健康有序发展，维护社会稳定。
2005年5月18日，商务部等11个部门联合下发了《关于印发<打击商贸活动中欺诈行为专项行动工作方案>的通知》（商整规发[2005]269号），明确将零售商不规范促销行为等六类商业欺诈行为纳入专项整治工作。2005年6月9日，国务院下发了《国务院关于促进流通业发展的若干意见》（国发[2005]19号），明确提出要“引导和规范零售商的促销和进货交易等行为，依法打击商业欺诈，整顿规范流通秩序”。
为贯彻落实国务院文件及顺利开展专项整治工作，制定本方案。
一、工作目标
制定相关规定，建立长效机制；提高零售商的诚信兴商意识，使企业通过不正当促销手段进行恶性竞争的现象得到明显好转，促销行为更加规范，消费者反映较为突出的促销活动中存在的欺诈行为基本得到治理；建立公平、规范的促销环境，维护零售行业的公平竞争秩序。
二、主要任务及具体分工
（一）制定有关规定，建立协调处理机制。商务部要牵头会同发展改革委、公安部、税务总局、工商总局等部门制定《零售商促销行为管理办法》（以下简称《办法》），明确零售商在促销安全、促销宣传、促销价格、促销商品质量保证等方面应当遵守的基本准则，并规定相应的法律责任。同时，商务部要会同有关部门研究贯彻落实《办法》的具体措施，建立部门间的协调管理机制。
（二）加强对零售商开展促销活动的引导和管理。商务主管部门要切实加强对零售商促销活动的行业管理，依据法律法规及《办法》，引导零售商依法开展促销活动。要通过实地调研、召开座谈会等方式，对本地区存在的零售商不规范促销行为进行调查摸底，确定重点整治的不规范促销行为。零售商开展促销活动没有采取相应的安全管理措施，造成治安事件，产生恶劣社会影响的，公安机关要依法查处。
（三）整治零售商在促销活动中的价格违法行为。价格主管部门要加强市场价格监管，加大监督检查力度，依法查处零售商在促销活动中利用虚假的或者使人误解的标价形式或价格手段，欺骗、诱导消费者或者其他零售商与其进行交易，以及不按规定明码标价等价格违法行为。要将促销时谎称降价、虚构原价、价格表示无依据或者无从比较、不标示或者含糊标示价格附加条件、降价销售与标示的折扣幅度不符、不履行或者不完全履行价格承诺等价格欺诈行为作为检查重点。同时要积极推进零售商价格诚信建设，引导零售商树立诚信兴商意识，自觉抵制价格欺诈行为。
（四）整治零售商虚假促销宣传的行为。工商行政管理部门要规制零售商的欺诈性促销宣传行为，禁止零售商在促销活动中使用含糊的、易引起误解的语言文字，或以虚假的“清仓”、“换季”、“拆迁”、“歇业”等事由开展促销活动。对零售商从事欺骗性有奖销售、巨奖销售等不正当促销活动的，依法查处。
（五）整治零售商在促销活动中销售假冒伪劣商品的行为。工商行政管理部门要加强市场监管，依据相关法律法规及《办法》，对零售商在促销活动中销售假冒商品、不合格商品以及掺杂、掺假，以假充真，以次充好的商品的行为依法查处。对促销活动期间或促销活动结束后，消费者购买的促销商品因质量等正当原因要求退换货，零售商以促销为由拒绝，以及零售商将假冒伪劣、失效、变质、过期或无生产厂家、无厂家地址、无生产日期的物品作为有奖销售的奖品、赠品的行为，工商行政管理部门要责令其限期改正或作出相应的处罚；构成犯罪的，依法追究其刑事责任。
（六）整治零售商在促销活动中偷逃税的行为。税务机关要严厉查处零售商在促销活动中的偷逃税行为；构成犯罪的，依法移交公安机关处理。
三、组织领导
商务部会同发展改革委、公安部、税务总局、工商总局建立全国打击不规范促销专项行动部际协调小组（以下简称部际协调小组），组长由商务部分管领导担任，成员由各有关业务对口司（局）级领导组成。部际协调小组通过召开联席会议等方式统一协调各部门的行动，指导、督促和检查各地开展专项行动工作，督查督办大案、要案，并根据整治工作进展的需要，适时组成联合督查组，分赴重点地区进行督查，发现问题及时提出整改意见。
部际协调小组下设办公室，成员由各有关部门的处级干部组成。办公室根据部际协调工作会议的决议督促各地、各部门开展相关工作，汇总各地情况向部际协调小组报告。办公室日常工作由全国打击商贸活动中欺诈行为专项行动领导小组办公室专项二组（设在商务部市场体系建设司）承担。
各省、自治区、直辖市、计划单列市商务、发展改革（物价）、公安、税务、工商等部门要建立本地区整治零售商不规范促销行为专项行动协调小组，负责统一协调本地区整治工作。各地商务主管部门要按照工作部署，切实负起牵头责任，保证专项整治工作落到实处。
四、工作要求
（一）统一思想，狠抓实效。零售商促销活动与人民群众日常生活息息相关，各地、各有关部门要充分认识打击不规范促销专项行动工作的重要性、长期性、艰巨性和复杂性，要从实践“三个代表”重要思想、构建社会主义和谐社会的高度，把此次专项行动作为改善消费环境，维护社会稳定，推动经济发展工作的重要内容，狠抓落实，要见成效。
（二）加强协作，密切配合。在开展专项整治工作过程中，各地、各部门要从大局出发，各司其职、各负其责，通力合作、密切配合。各地要加强专项行动的信息沟通与交流，结合《办法》的有关规定逐步建立协调管理、监督机制。
（三）加强舆论宣传，建立投诉处理机制。各地、各部门要以“规范商家促销，保障百姓权益”为主题，通过广播、电视、报刊、网络等媒体大力宣传法律法规、《办法》及有关规定，宣传整治情况，及时曝光查处的违法案件，跟踪报道大案要案；大力弘扬诚实守信的商业道德，倡导明码实价，诚信兴商，营造消费者放心的良好购物环境。
鼓励社会公众对零售商的不规范促销行为进行举报。部际协调小组办公室设立举报电子信箱，并对举报人保密。部际协调小组成员单位按各自职责对举报事项进行查处；举报事项不属于部际协调小组成员单位职责范围的，要及时转送有关部门。各地也要设立举报电话及电子信箱，建立相应的投诉处理机制，并对举报人保密。
（四）加强信息沟通，对不规范促销行为进行公告。各有关部门要建立和完善打击欺诈行为的信息共享机制。零售商违反有关规定开展不规范促销活动的，负责查处的部门要依据《办法》将查处情况向同级有关部门通报；县级以上地方商务主管部门要将依职权查处的情况及有关部门通报的查处情况逐级上报至国务院商务主管部门。国务院商务主管部门对查处情况予以汇总，对情节严重的违法违规行为，经征求有关部门意见后，通过商务部网站和全国性报刊向社会公告，公告信息包括：零售商的名称、住所、经营场所、法定代表人、工商登记注册号码；违法违规行为；查处机关依法查处的事项、处罚内容。受到处罚的零售商具有下列情形的，暂不予公告：在法律规定的有效期限内对行政处罚申请行政复议或提起行政诉讼，受理机关或法院尚未作出终局决定、裁定或判决的。
五、工作步骤
（一）组织准备阶段（2005年9月－12月）
商务部会同发展改革委、公安部、税务总局、工商总局等部门抓紧制定《办法》，争取10月底前联合发布。
各地根据本方案精神成立协调小组，设立举报电话及电子信箱，并在9月30日前将协调小组人员名单及举报电话、电子信箱报部际协调小组办公室。
《办法》颁布后，各地、各部门要结合实际，通过多种方式宣传贯彻《办法》。省级协调小组要结合前期调查摸底过程中掌握的情况，确定下一步整治工作重点，制定工作方案，于12月20日前将摸查情况、宣传贯彻《办法》情况、下一步整治工作具体方案报部际协调小组办公室。
（二）整治实施和督查指导阶段（2006年1月－4月）
各地根据工作方案全面开展专项整治工作。整治工作中及贯彻落实《办法》过程中遇到的问题、困难，要及时向部际协调小组办公室报告，部际协调小组各成员单位要认真进行研究，及时采取应对措施。
部际协调小组各成员单位要加强对本部门、本系统专项整治工作的经常性督促检查，及时沟通、认真指导，总结、推广好的经验和做法，为下一步制定相关行政法规奠定基础。
（三）总结验收阶段（2006年5月）
各地要对照整治目标，认真做好检查验收，并形成书面报告，于2006年5月20日前报部际协调小组办公室。
浅谈涉港澳民事诉讼管辖权冲突
作者：张方圆
内容摘要：内地与港澳地区同属一个主权国家，但是拥有不同的法律和司法制度，属于不同法域，存在不同法域的区际法律冲突。在司法实践中适用何种管辖原则解决涉港澳案件的管辖问题，是相关法院和当事人所面临并首当其冲的现实问题。本文将针对这一问题的产生及解决做相关的分析。
关键词：涉港澳民事诉讼 管辖权 司法协助
香港、澳门回归祖国后，与内地的民事交往不断扩大，民商事纠纷也日益增多，已越来越显示出我国涉港澳民事诉讼程序制度的不完善。作为区际法律冲突核心内容之一的管辖制度存在的一些突出问题，更是经常困扰着有关的法院和当事人，解决与港澳之间的区际管辖冲突有时甚至要比解决国际之间的管辖冲突还要复杂和困难。因此，针对此类民事纠纷的特定情况，处理时，在如何确定并适用我国涉港澳民事诉讼程序上存在不少矛盾和需要解决的问题，
一、 内地和香港处理涉两地民事诉讼管辖权冲突的规定
（一），香港涉外民事诉讼管辖权制度的规定（澳门略）
1，香港法律将涉外民事管辖权区分为对人诉讼的管辖权和对物诉讼的管辖权。对人诉讼，是指直接针对某一个人的诉讼，旨在通过法院责成某人为或不为某项行为。这种诉讼一般只拘束诉讼当事人。根据香港法律的规定，被告身在香港，而法院的起诉文件能在香港送达被告，或被告自愿接受香港法院的管辖权，或在香港以外的地方，而法院根据《最高法院规则》规定，批准将起诉文件于外地送达被告等三种情况下香港法院可就对人诉讼行使管辖权。对于对人诉讼，香港法院是从“有效”原则出发来决定自己的管辖权的。
所谓对物诉讼，是指原告请求法院维护其财产权益的诉讼形式。对物诉讼除了拘束诉讼当事人以外，还可以拘束有关的第三人。对物诉讼主要包括决定物之所有权或其它权利的诉讼、海事诉讼和有关身份行为的诉讼。其中前两种对物诉讼也采取按“有效”原则确定法院的管辖权。对关于身份行为的诉讼，香港法院一般根据当事人的住所地或经常居住地是否在香港来决定它是否具有管辖权。
2，香港的冲突法对国际冲突法和区际冲突法不作区分，所以香港冲突法对涉外民事诉讼管辖权的规定也应当适用于涉大陆民商事案件。此外，根据《基本法》，香港特别行政区法院除继续保持香港原有法律制度和原则对法院审判权所作的限制外，对香港特别行政区所有的案件均有审判权，包括涉大陆案件。在处理涉大陆民事诉讼管辖权冲突时，也会依据上述规则。
（二），内地关于涉港澳民商事诉讼管辖权制度的规定
1，涉港澳民事诉讼管辖权的相关的规定主要体现在最高人民法院的《全国沿海地区涉外、涉港澳经济审判工作座谈会纪要》（以下简称为《纪要》）和《关于审理涉港澳经济纠纷案件若干问题的解答》（以下简称为《解答》）中。根据《解答》的规定：审理涉港澳经济纠纷案件，在诉讼程序方面按照民事诉讼法关于涉外民事诉讼程序的特别规定办理；在实体方面，按照民法通则第八章涉外民事关系的法律适用和涉外经济合同法第五章的规定，应适用香港、澳门地区的法律或外国法律的，可以适用。
根据上述规范性文件的规定，内地法院行使涉港澳民事诉讼管辖权参照涉外诉讼处理。此外，对涉港澳合同案件、侵权案件和离婚案件等实行特别管辖。（详见解答的相关规定，此处不一一分别列举）
2，肯定平行诉讼，并规定内地诉讼具有优先效力。
（1），平行诉讼，是指相同当事人就同一争议基于相同事实以及相同目的在两个以上的的国家或地区进行诉讼的现象。最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）规定：“中华人民共和国人民法院和外国法院都有管辖权的案件，一方当事人向外国法院起诉，而另一方当事人向中华人民共和国人民法院起诉的，人民法院可予受理。判决后，外国法院申请或者当事人请求人民法院承认和执行外国法院对本案作出的判决、裁定的，不予准许；但双方共同参加或者签订的国 际条约另有规定的除外。”此外，最高人民法院在《纪要》中也指出，“凡中国法院享有管辖权的涉外、涉港澳经济纠纷案件，外国法院或者港澳地区法院对该案的受理，并不影响当事人就同一案件在我国人民法院起诉，但是否受理，应当根据案件的具体情况决定。”这说明我国对于涉外平行诉讼是基本肯定的，并规定国内诉讼具有优先效力。对于当事人提起的涉港澳平行诉讼则不加限制。
3，承认协议管辖。
根据最高人民法院的《解答》和《民事诉讼法》的规定，对于因合同纠纷和物权纠纷（除涉及不动产物权的纠纷外）提起的诉讼，双方当事人可以协议选择内地法院行使管辖权；在没有协议的情况下，如果一方向内地法院起诉，另一方应诉，并进行实体答辩的，内地法院也可行使管辖权。这实际上肯定了涉港澳案件，双方当事人可以采用明示或默示的方式约定管辖法院。
二、 我国现行涉港澳民事诉讼管辖权规定存在的问题
（一），对涉港澳案件的定性比较模糊，不利于纠纷的解决
除了《纪要》和《解答》对涉港澳案件的民事诉讼管辖权做了一些具体规定以外，并没有其他的相关规定。所以，在处理涉港澳民事诉讼时，往往缺乏必要的法律依据，各地法院各行其是，造成涉港澳案件管辖权的混乱，这就使涉港澳案件的处理存在很大的不确定性。
1，我国内地与港澳地区之间存在着不同法域的区际法律冲突，冲突内容不仅涉及社会主义与资本主义两种不同的法律性质，还涉及到几大法系之间的差异等，冲突的情况十分复杂，中国内地作为不同的法域，在香港的冲突法上甚至如同一个“外国”。处理涉港澳案件会遇到处理涉外案件遇到的全部冲突法问题，仅以一个国家主权为出发点将涉港澳案件作为域内案件对待，适用域内民事诉讼程序法是完全不现实的。
2，内地和香港属于同一主权国家，虽然也存在一定的利益差别，但并不存在根本的利益冲突，管辖权的扩张和争夺已属次要。频繁出现“一案两审”等管辖权冲突，甚至出现同一事实和法律关系不同的裁判结果，将严重影响港澳和内地之间的审判权威和双方互信，加强协调避免冲突反而显得十分迫切。在此情形下，显然不能直接适用涉外民事诉讼程序的规定解决涉港澳案件的管辖问题。
（二）目前的相关规定和受案原则，无论对港澳当事人还是对大陆方当事人都是不利的。
1，一些具体规定对港澳当事人的特别规定权利义务分配不均衡，实际上使港澳当事人受到不公平对待。港澳地区的被告既要承担国外被告特殊的诉讼义务，如文书公证、聘请内地律师等，面对与国外被告在法律了解等方面同样的困难，却又不能获得按国际通例理应享有的较长的答辩和管辖权异议期限，直接限制港澳地区的被告行使管辖异议权，是不公平的。
2，目前，内地在确定涉外民事诉讼管辖权时以“原告就被告”为一般原则，兼采最密切联系原则，而香港则以实际控制为原则，两地不统一的规定对大陆当事人也是极为不利的。因为涉外民事诉讼管辖权，不仅会影响到审理该案需要适用的程序法和实体法，而且会影响到法院生效判决的承认和执行。按照内地目前这种确定管辖权的原则，如果败诉方在大陆，其财产一般也在大陆，这类判决就容易得到执行；相反，如果败诉方是香港居民，其财产一般也不在大陆，判决就难以执行。而且，如果香港居民是被告，且争议标的不在大陆，则法院一般不会受理。显然无论是哪种情况对大陆当事人都极为不利。
（三）现行规定存在着一些不明确、不合理之处（以合同纠纷的管辖权依据为例）
1，根据“被告代表机构所在地”行使管辖权。目前大多数国家和国际条约所确认的只有某一诉讼是由于该代表机构直接引起或与其有关的情况下，才对不在本国的被告依据这一联结点行使管辖权。而我国却没有这样的限制，会有将“被告代表机构所在地”视为“被告住所地”的嫌疑。
2，规定合同签定地和合同履行地等术语缺乏明确的界定。因为两地的法律对此规定是各不相同的，所以在实际操作时就可能因概念的含义模糊而产生分歧。
(四)不加限制地肯定平行诉讼，造成两地区际管辖权冲突不合理扩大
1，与国内民事诉讼中对待“平行诉讼”的态度截然对立，与涉港澳案件“不是涉外案件”的定位不协调。
2，有可能导致当事人“选购法院”，即当事人选择一个其认为可能会作出有利于他的判决或裁决的国家的法院进行诉讼，这对被告非常不利，也浪费国家的诉讼资源。
3，内地和港澳之间存在平行诉讼的关键是如何把它控制在一定的范围内，以避免使两地的管辖权冲突不必要的扩大。人为地不合理扩大两地管辖权冲突的范围，加大解决纠纷的难度和成本，严重影响港澳和内地之间的审判权威和双方互信，也不利于双方的正常民事交往。
4，实践中，一些本来应由港澳法院管辖的案件，因当事人选择向内地法院起诉而成为内地法院必须受理的案件，甚至明知没有管辖权，也要先行受理，再看是否有被告默认管辖的事由出现。一方面内地法院面临从送达文书、调查取证，到法律适用、裁判执行等一系列困难，另一方面与港澳法院争夺管辖权的迹象明显，不利于与港澳司法机关的互信合作，反而可能为一些非正当的起诉开方便之门。
（五）缺乏消极冲突的解决方法
消极的管辖权冲突，是指对同一涉两地的民商事案件，内地和港澳法院都没有管辖权或都以对方 拥有管辖权为由拒绝管辖的情形。这种情况虽然比较少见，但又是客观存在的。纠纷当事人无法通过司法途径获得必要的救济，显然不利于对当事人合法权益的保护。
三、涉港澳民事诉讼管辖权冲突的解决方法
（一），正确定位涉港澳民事诉讼，以司法协商作为解决民事诉讼管辖权冲突的主要方式。
1，涉港澳案件不同于一般的国内案件。两地的法律属于不同的法系，在适用的原则、制度等方面都存在较大的差异。此外，“一国两制”原则要求内地不能把港澳作为一般的内地省级地区来看待，港澳法律是和内地法律处于完全平等地位的。我们不能借口港澳属于中国的主权范围内，而强行把涉港澳案件作为国内案件来对待。
2，涉港澳案件也不同于一般的涉外案件。涉外民商事诉讼管辖权冲突的本质是利益冲突，包括当事人私人之间的利益冲突和国家之间的公共利益冲突。而内地和港澳属于同一主权国家，公共利益的冲突并不多见，主要是当事人私人利益方面的冲突。所以，内地和港澳应着眼于在“一国两制”的框架下，以公正、及时、有效解决纠纷为着眼点来解决管辖权冲突。对涉港澳民事诉讼的这种定位，应作为选择解决涉港澳民事诉讼管辖权冲突的方式的出发点。
解决区际民事诉讼管辖权冲突的途径主要有以下几种：
（1）各法域分别制定自己的区际冲突法。目前两地采取的基本上就是这种做法，操作性很强，效果却没有保证。在管辖权冲突方面，各地区之间的理论和规范都不一致，无法从根本上消除管辖权冲突，而且一个地区积极协调管辖权冲突的努力得不到其它地区的支持和配合，将有损双方的互惠关系。
（2）制定全国统一的区际冲突法。统一的冲突法能消除当事人“挑选法院”的现象，不涉及两地的实体法和程序法，较容易达成一致；能避免冲突法本身的冲突，也使识别问题变得简单的多；能够为将来实体法的统一奠定基础。效果应是比较明显。但目前用来解决涉港澳民事诉讼管辖权冲突却不现实。原因在于，全国人大常委会只能制定有关国防、外交和其它按照基本法规定不属于特别行政区自治范围内的法律施行于港澳，有关区际冲突的法规并不在这个范围内。而港澳特别行政区的立法机构也没有权力制定可适用于两地的统一的冲突法律。两地也没有共同的最高司法机关来通过司法途径实现冲突法的统一。因此，统一立法权的依据不足。
（3）条约方式。在一国之内存在“对等”障碍。《香港特别行政区基本法》第95条规定，“香港特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商，依法进行司法方面的联系和相互提供协助”。但将“内地其他地区”界定为内地省级地区，由其司法机关与香港特别行政区司法机关签订协议，会过于烦琐，难有一致的效果。
（4），通过司法协商方式解决管辖权冲突。从短期来看应是可行的。原因在于：
首先，两地管辖权冲突的性质决定了应通过协商解决冲突。涉港澳诉讼不同于一般国内诉讼，加之两地没有共同的立法机关和最高司法机关，无法直接通过统一冲突法或统一实体法的方式解决管辖权冲突；涉港澳诉讼又不同于一般的涉外诉讼，两地属于同一主权国家，并不存在根本的利益冲突，再进行管辖权的争夺已不必要。
其次，通过协商解决管辖权冲突，不需要两地的实体法和程序法发生大的变化，符合“一国两制”原则，也比较容易做到。
再次，协商解决两地的管辖权冲突具有法律依据。如香港《基本法》对此作了原则性规定，“香港特别行政区可与全国其他地区的司法机关通过协商，依法进行司法方面的联系和相互提供协助”。比较可行的做法是由最高人民法院代表内地各级法院，同香港特区政府或终审法院进行协商，达成一致后，在大陆方面，由最高人民法院以司法解释的方式发布在内地施行，在香港，由香港特区政府或终审法院以适当的方式颁布在香港实施。